北美自由贸易协定（NAFTA）12年回顾

2006年9月11日，参议院财政委员会国际贸易小组举行了名为“北美自由贸易协定（NAFTA）12年回顾”的听证会。以下是卡内基国际和平基金会高级研究员桑德拉.波拉斯基（Sandra Polaski）在听证会上的发言记录：

首先感谢托马斯主席、宾加曼参议员、格拉斯利参议员和其他各位给我发言的机会，就NAFTA，也就是北美自由贸易协定签署12年来的成效发表评论。

我叫桑德拉.波拉斯基，是卡内基国际和平基金会的高级研究员，负责贸易和发展政策方面的研究。此前，我有幸为前国务卿鲍威尔和奥尔布莱特担任国际劳工事务特别代表。我的职责之一是就贸易协定中的劳工问题进行谈判协商。在担任特别代表之前，我曾担任NAFTA劳工秘书处的研究部门的主管。该秘书处是美加墨三国的政府组织。

从我的简短履历可以看出，我对国际贸易协定的分析将着重讨论协定对就业、劳工市场、收入和其他相关方面所带来的影响。

就 NAFTA而言，审视这一协定对就业造成的影响尤其具有启示意义，因为这是该协定对美国造成影响的最重要的方面之一。由于美国的经济规模和优势要比墨西哥大得多，NAFTA对美国的影响较小。因此在这里我不是分析协定对于美国，而是对于墨西哥的就业和收入所造成的影响。这才是美国，尤其是国会面临的几个政策挑战的关键所在。在墨西哥，NAFTA作为一个关键因素带来了一系列变化，对墨西哥的移民、经济增长和政治稳定产生了深远而重要的影响。

我在书面证词中详细分析了NAFTA签署12年来对墨西哥总体就业状况、与贸易有关的就业情况以及农村家庭收入所产生的影响。在此我只对部分要点加以论述。

对于增加墨西哥的就业机会，NAFTA产生的效果令人失望。由于数据不全和难以将NAFTA的影响与其他诱因完全区分开来，我们无法得出准确的数据。但就总体而论，制造业所创造的新的就业机会无法弥补农业部门流失的就业机会。

自 NAFTA于1994年生效以来，墨西哥自己投资的制造业行业出现了滑坡。1994年1月，墨西哥制造业所雇佣的劳动力人数约为140万，这一数字在比索危机期间急剧下降，随后在短暂的上扬之后，在过去6年中再度降低。截止2006年6月，相较于NAFTA生效之时，制造业的就业机会减少了13万个。

在美墨边境的出口制造业的表现要好一些。在1994年1月NAFTA启动之际到2001年初的颠峰时期，该行业为墨西哥增加了大约80万个就业机会。但是 2006年1月，该行业又减少了大约12万5千个工作机会。与NAFTA刚生效时相比，该行业共为墨西哥提供了大约70万个工作机会。

将上述两个制造业的数据加以综合，在1994年1月至2006年6月之间，墨西哥的制造业就业机会增加了大约57万个。

与制造业相比，墨西哥的农业则在美墨贸易中成为纯粹的输家，该部门的就业率也急剧下降。尤其是美国对墨西哥的玉米出口，使得墨西哥的玉米价格和农村就业率遭受重挫。

在 1990年代初，也就是NAFTA生效之前，墨西哥农村就业人口数量约为810万。比索危机之后，大规模的失业导致很多工人返乡务农，从而使农村就业数字略有提高。在那之后，农业就业人数开始呈现出下降趋势，到了2006年第一季度，就业人数降至大约600万，与NAFTA前的水平相比减少了200多万。当然，NAFTA不是造成农业就业机会减少的唯一原因。影响两国贸易的其他因素，如1994到1995年间墨西哥比索的大幅贬值，实际上还增加了农业就业机会，因为当时墨西哥的出口出现了顺差。事实上，自从NAFTA生效以来，只有在1995年这一年，也就是比索危机的高峰期，墨西哥对美国的农业贸易才出现了顺差，农业就业机会也因此改善。但是一旦比索稳定之后，农业贸易便再次转为对墨西哥不利，农业就业状况也重新开始恶化。

对墨西哥而言，一个亮点是对美水果和蔬菜的出口有所增长，但是增长速度仍赶不上墨西哥从美国进口谷物和油料的增长。这部分是由于美国农民的生产效率更高，部分也由于美国政府为农业提供补贴。据估计，在1999年至2001年间，美国出口至墨西哥的玉米价格比生产成本要低30％甚至更多。

墨西哥的情况验证了贸易理论的预言，那就是贸易中既会有赢家，也会有输家。输家的数目会和赢家一样多，甚至更多，特别是在中短期内。在NAFTA带来的变化中，墨西哥遭受损失的农民多于受益的农民。

再看另一个重要指标实际工资。和NAFTA生效之际相比，今天许多墨西哥人的实际工资降低了。工资减少的主要原因是1994到1995年间的比索危机。但是，在NAFTA生效以来，生产力的提高未能像以前那样转化为工资的提高。墨西哥工人与美国工人之间的工资差距非但没有缩小，反而在不断扩大。

墨西哥劳动市场，就业和工资的总体状况是解释墨西哥人口外流大幅度上升的关键因素。无论是在美国就业增长强劲的1990年代末，还是在美国经济衰退和就业市场缓慢复苏的过去5年中，墨西哥人口都在流向美国。移民问题是在一推一吸两股力量的共同作用下产生的。流出国不能满足人口的就业和收入需求，因此人口外流；吸收国对劳动力的需求超过了本国人口，所以吸引移民。但即使是在2001年美国经济陷入衰退，失业率上升的情况下，墨西哥对美移民的浪潮也在不断高涨。这表明过去十年来在墨西哥对美移民的模式中，推力的作用更为重要。

各位委员对于上述移民潮带来的政策影响已经非常了解。我希望我的分析有助于追寻移民潮的根源，而这部分是由于NAFTA的影响。

这就使我们正视委员会必须在明年处理的另一个重要的政策议题。诚如各位所知，根据安排，到2008年1月，美墨贸易中对最敏感产品的关税和限制将被取消。对墨西哥而言，这些产品包括白玉米和大豆。毫无疑问，美墨两国之间农业贸易的进一步自由化将对墨西哥农民造成新的沉重压力。这种压力将对墨西哥对美移民和墨西哥的政治稳定产生影响。对此我们必须予以高度关注。墨西哥政府需要对本国小规模农户提供更多的协助，帮助他们适应贸易政策的变化。而美国在根据时间表减除白玉米和大豆的关税之际，也应该有一定的灵活性。

美国政府也应考虑向墨西哥农村地区提供发展援助，尤其是那些受到NAFTA负面影响，同时在其他行业没有受益太多的地区。这些投资不仅有利于建立睦邻关系，也能缓解移民问题造成的紧张。这还将有助于提升墨西哥──我们最亲近的邻居和盟友之一──的政治稳定。

最后我还要指出。随著更多的国家就自由贸易协定进行谈判并加入世界贸易组织，墨西哥作为第一个与美国签署自由贸易协定的发展中国家，它所享有的优势正在不断减少。中国加入世界贸易组织意味著墨西哥的制造业出口面临日益加剧的竞争，尤其是在劳动密集型行业如服装和电器等行业。在2003年，中国取代墨西哥成了美国的第二大进口来源国。另外，美国与中美各国的自由贸易协定将为美国提供数目巨大的廉价劳工，这将进一步影响墨西哥的优势。

如果美国与发展中国家所达成的自由贸易协定无法为比较贫穷的一方提供明显的好处，这将有损于美国的战略利益。正因为如此，美国和财政委员会应该发挥领导作用，减缓NAFTA对墨西哥造成的负面影响。