缅甸2010年大选以及两年后的补选标志着该国民主转型出现重大转折,而计划于2015年下半年举行的总统选举则是又一个重要标志。真正大权在握的缅甸军方仍将隐匿于幕后,继续在这个国家的政治生活中扮演核心角色。这一趋势在可预见的未来仍将持续。

在缅甸,以民主体制取代军政府统治无章可循,而且,缅甸军方无意在短期内制定相关的法律和制度。以丹瑞大将为首的缅甸军政府于2008年制定了一部新宪法,表面上打着“民主”的旗号,实则进一步巩固了军方的统治地位。

维克拉姆•尼赫鲁
维克拉姆•尼赫鲁(Vikram Nehru)是发展经济学、增长问题、治理机制、东亚国家绩效和前景等问题的专家。
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如今,尽管军方已经放弃了对重要的社会和经济机构的直接把控,但它仍能对国家事务横加干预,并可在自认必要时随时收回直接控制权。这就是“缅甸式民主体制”的阴冷现实。

宪法赋予军方巨大的权力

在2008年通过的缅甸新宪法中,若干条款确保权力牢牢掌握在军方手中。其主要条款第436条规定,缅甸联邦议会民族院和人民院1/4席位归军方所有,同时军方在省/邦议会拥有1/3席位。此外,由于修宪提案必须获得议会75%以上的赞成票方可通过,因此军方所持有的25%的法定席位确保了其对任何法律修改提案均拥有实际否决权。

新宪法还在其他多个方面作出规定,确保军方对国家的绝对统治权。例如,新宪法并未对总统、议会、司法机关和军队之间的权力分配作出明确规定;绝大部分国家权力或直接归属总统,或受其影响、控制,或直接集中在国防军总司令手中。

此外,缅甸新宪法第十一章规定,国防与安全委员会(National Defense and Security Council)有权在总统宣布国家进入紧急状态时实施军事管制、解散议会并直接接管国家事务。缅甸国防安全委员会由总统、两位副总统、联邦议会的两位议长、国防军总司令及其副官、国防部部长、内政部部长、边境事务部部长和外交事务部部长共同组成。同时,新宪法还为军政府收回直接的武装统治权奠定了法律基础。

2008年的新宪法同时对军方独揽大权的政治体制作出了规定,赋予军政府高级官员多项特权、国家机关的职位以及极大的豁免权。此外,新宪法规定,国防部、内政部和边境事务部的高级官员均由军方内部选拔,并直接向国防军总司令负责。

前将军吴登盛(Thein Sein)于2011年登上总统宝座后,军方与新上台的文职政府之间出现一线微妙转机。军方虽然实际上放弃了对社会和经济等领域的控制权,但保留了对冲突管理、国内安全、边境事务、国内军务以及至高无上的国防与安全委员会的控制权。

综上所述,虽然在当前的政治格局中军方的特权可能有所减少,但新宪法赋予国防军总司令和国防与安全委员会的权力,间接确保军方大权在很大程度上并不受影响。事实上,政府机关、国有企业以及缅甸投资委员会和联邦选举委员会等重要公共事务机构的高管职务,仍由现役或已离休的军方高级将领一手把持。

军方的历史作用

1948年,缅甸宣布独立,国名从“Burma”正式更名为“Myanmar”。此后,缅甸军方多次对国家行使直接控制权。军方在1962年至2011年间一直对政府实施直接控制。即使在1974年至1988年的14年过渡阶段,缅甸军方仍然通过其傀儡缅甸社会主义纲领党对政府进行间接管理。2008年的新宪法为军方的统治提供了必要的法律依据,确保了它对缅甸民主化进程的绝对控制;一旦民主化进程对其核心利益构成威胁,军方将毫不犹豫地采取干预措施,再次对国家实施直接控制。

在这样的历史背景下,很难相信军方会在2015年的选举后将其对政府的控制权双手奉上。缅甸军方的高级领导人坚持认为如果没有军队的严防死守,那么缅甸走向崩溃将无可避免。事实上,军方将自身与整个国家完全等同,从而得出对其最有利的结论——对军方的威胁就是对整个国家的威胁。缅甸军方领导人以缅甸内外危机四伏为由,力图证明军政府才是唯一有能力确保缅甸和平与稳定以及为国家长期发展提供必要条件的组织。军方援引1988年接管政权之前国内的数次内乱为例(1958年、1962年和1988年),力证其为缅甸局势稳定的保护神。

他们还以印尼及中东地区的多个国家为例,力图证明军方完全有能力打击和遏制国家分裂及恢复民主后层出不穷的内部种族或宗教势力。他们坚称,在缅甸文职政府能够担当起国家社会和政治事务的管理工作之前,军方有必要为直接接管政权而随时待命。

当然,军方的反对党,尤其是全国民主联盟(National League for Democracy)对此类观点并不买账。在他们看来,军方以安全为名对政治、经济以及社会机构全面控制,实际上辜负了人民对国家的信任,阻碍了国家的发展,破坏了国家机关的正常运作,最终将使缅甸更加脆弱。他们有充分理由相信,军方妨碍了非军事机构正常的权力行使,使缅甸无力应对国家和地区建设中出现的种种挑战。

对缅甸的少数民族政党而言,军方仅仅是缅甸主体民族缅族用以剥削、敲诈和压制少数民族的一个工具。但缅族和其他各少数民族人民都认为,应对军方势力加以限制,并为民主体制的繁荣发展创造空间。

是否将交权于文职政府?

无论是对政权的直接还是间接控制权,军方是否甘心将其拱手相让呢?

悲观主义者认为可能性极低——至少未来相当长一段时间内不可能如此。但乐观主义论者指出,军方内部也存在分歧。军政府内部的改革者们逐渐认识到,实现和平、安全和国家统一的目标还有其他替代性方案。有鉴于过去六十多年来诸多努力和心血均以失败告终,他们不得不承认,也许是时候尝试军政府统治以外的其他方案了。在历经近现代耗时最长的内战之后,改革者们也意识到,开发出一套有益于国家和地区建设的综合型方案势在必行。

思维模式发生转变的一个很好的例子就是2015年2月12日签署的《关于和平与民族和解的承诺书》,签署当日恰逢为建立缅甸联邦而订立《彬龙协议》(1947年)的周年纪念日。值此之机,吴登盛总统及其他高级领导人纷纷发言表示,某种程度的联邦制度对于维持更为持久的和平局势极为必要。若在两年之前,由高层领导作出如此声明是难以想象的。

未来一段时期,缅甸军方将全力以赴投入2015年总统选举,同时,对于包含反对党成员甚至可能由反对党领导的政府,军方似乎也已经基本认可。但如果全国民主联盟企图实施可能削弱军方势力的政策或方案,并导致军方领导地位岌岌可危,不排除军方发动大规模军事政变的可能性。

但这种可能性并不大。诺贝尔和平奖得主兼全国民主联盟领袖昂山素季(Aung San Suu Kyi)为安抚军方情绪,特意发表声明,对军方在维护缅甸安全上的重要地位表示了高度肯定。作为缅甸军队创立者昂山将军的女儿,昂山素季以维护军队的威信和声望为己任。

未来的缅甸政局绝非军方和文职政府黑白分明、截然对立的局面,而是在两者之间取长补短的中庸之道。军方将民主转型的控制权拱手让人的可能性不大,但其对国家的控制是趋于严密还是更加松懈,有待进一步观察。