В ноябре 2017 года министры финансов стран Балтии, Северной Европы и Ирландии собрались за ужином в Брюсселе, чуть позже, уже за кофе, к ним присоединились коллеги из Нидерландов и Германии. Участники этой группы — ее тут же окрестили «Ганзейским союзом 2.0» — обсудили целый ряд вопросов, в том числе реформу еврозоны, очередной многолетний бюджет Евросоюза и будущих кандидатов на высшие посты в ЕС.
Нет ничего необычного в том, что министры, оказавшись на официальных мероприятиях в столице ЕС, проводят и неформальные встречи. Так, министры финансов, представляющие консервативные и социалистические партии, регулярно собираются за завтраком перед заседаниями Экофина, Совета по экономическим и финансовым вопросам. Много лет и сама Еврогруппа 1 была неофициальной структурой — пока в 2009 году Лиссабонский договор не закрепил ее статус юридически. Но встречи, которые проходят в кулуарах теперь, связаны в первую очередь с брекзитом.
Если, как планируется, Великобритания выйдет из ЕС в марте 2019 года, политическая ситуация в Европе кардинально изменится. Сейчас много внимания уделяется деталям самих переговоров о выходе и возможным последствиям брекзита для крупных государств ЕС, например Франции и Германии. В то же время куда меньше, чем следовало бы, обсуждается вопрос о том, как брекзит повлияет на политический вес малых стран-участниц и их взаимоотношения.
Уход Великобритании — крупной северной либеральной страны — изменит соотношение сил в ЕС. В отсутствие Британии ее союзники-северяне — в том числе страны Северной Европы и Нидерланды — потеряют примерно 12 % голосов в Брюсселе, а позиции южных государств укрепятся. 27 государств, которые остаются в ЕС, понимают, что это повлияет на политический процесс, но вопрос в том, как именно.
Решение Великобритании выйти из Евросоюза спровоцировало начало двух связанных между собой процессов. Прежде всего, на континенте происходит явная перегруппировка сил. Многие государства ЕС — особенно малые страны-участницы, которые в прошлом зачастую солидаризировались с Великобританией, — осознают, что после брекзита им придется уделять больше внимания созданию коалиций с более широким кругом партнеров. Дипломаты и политики всех европейских стран активно занимаются поиском новых партнеров в рамках Союза. И дело не в том, что эти политики вдруг стали восторженно относиться к ЕС как к организации: просто теперь, чтобы их голоса были слышны в Брюсселе, им нужна поддержка друг друга. Красноречивый пример — совместный документ по реформе евро, подготовленный министрами финансов так называемого Ганзейского союза в начале марта. В нем министры восьми северных стран, явно обеспокоенные тем, что Франция и Германия могут при проведении реформы проигнорировать малые страны и изолировать те государства, что не перешли на евро, предупредили Париж и Берлин: «передача компетенции на уровень органов Евросоюза будет иметь далекоидущие последствия» и потому недопустима.
Второй процесс, запущенный брекзитом, сильнее связан с политикой. Это долгосрочная тенденция, а значит, выявить ее труднее: в некотором смысле брекзит сплотил ЕС. К примеру, в вопросах, связанных с обороной, где Великобритания играла обструкционистскую роль, сейчас единства стало больше — или по крайней мере соотношение сил меняется в этом направлении. Это может привести и к изменению политического вектора. Так, по мнению генерального секретаря Европейского парламента Клауса Велле, ЕС обретает новую политическую энергию не только в области обороны, но и в вопросах финансового регулирования и в бюджетной сфере. «Для ЕС, — отмечает он, — брекзит символизирует утраченные возможности, поскольку Союз покидает большая и влиятельная страна. Но в результате брекзита мы также обретаем способность действовать. Мы снова в движении. Теперь Союз будет другим».
В поиске новых партнеров
В европейских столицах уже ощущается новообретенная динамика: дипломаты и правительства стран ЕС ищут новых потенциальных партнеров. Этот процесс предполагает перестройку системы приоритетов, постановку новых задач, разработку новой стратегии. После нескольких лет кризисов, политического тупика и европессимизма взгляды политиков вновь устремлены в будущее. Меняется и сам тон разговоров в Брюсселе. «Несомненно, начался ренессанс европейской политики», — отмечает Рем Кортевег, старший научный сотрудник Нидерландского института международных отношений «Клингендаль» в Гааге 2. В ЕС началась новая игра, и даже те, кто глубоко сожалеет о брекзите, признают, что рады такому развитию событий.
Тема создания новых коалиций проходит после брекзита красной нитью во всех дискуссиях о стратегии в Европе. Страны, много лет опиравшиеся на Великобританию, понимают: нет такого государства, которое в одиночку могло бы ее заменить. В частности, малые страны ЕС начали активно искать среди других государств-участников тех, кто разделяет их надежды и устремления. Эндрю Дафф — в прошлом депутат Европарламента от либерал-демократов, а ныне председатель «группы Спинелли», выступающей за федерализацию ЕС, — поясняет: «В каком-то смысле из-за брекзита страны Союза становятся более европейскими. Им теперь приходится углублять отношения с другими государствами континента, серьезнее относиться к позициям друг друга и искать точки соприкосновения».
Значительно меняется политический расклад для стран европейского Севера. Прошли те времена, когда Нидерланды или Дания могли рассчитывать на практически автоматическую поддержку Великобритании в вопросах, которые глубоко их волновали: о либерализации торговли, инновациях, конкуренции на внутриевропейском рынке. В прошлом, если Гаага или Копенгаген хотели заблокировать или, наоборот, форсировать рассмотрение какого-либо вопроса в Брюсселе, они зачастую сначала выясняли позицию Лондона. При гарантированной поддержке Британии им почти хватало голосов в Брюсселе и найти нескольких союзников, чтобы набрать оставшиеся, было обычно нетрудно.
Теперь все изменилось. Сегодня в голландских министерствах идут серьезнейшие дискуссии о том, каким должен быть новый курс после брекзита. В Копенгагене тоже не обходится без мозговых штурмов — идет разработка новой тактики, поучаствовать в ней порой приглашают даже отставных чиновников. В Стокгольме высшие должностные лица признают: с самого вступления Швеции в ЕС в 1995 году они настолько полагались на советы и поддержку Британии, что зачастую смотрели на Союз исключительно через призму Лондона. Даже в Европейском парламенте шведы чаще представителей других государств голосовали солидарно с британскими законодателями.
После референдума о брекзите шведские политики поняли, что им необходимо выработать новую стратегию. Сейчас «Швеция как будто наконец становится настоящим членом ЕС» — так описывает ситуацию в Стокгольме Эва Шёгрен, директор Шведского института европейских политических исследований, подготовившего интересный доклад по вопросу о месте страны в Союзе после брекзита. Она согласна: раз Швеция больше не может опираться на своего соседа по Северу и единомышленника-тяжеловеса, ей придется рассматривать другие страны ЕС в качестве источника политической поддержки, причем в некоторых случаях — впервые. Подобно коллегам из других стран-участниц, шведские министры и дипломаты прощупывают почву и вступают в переговоры с иностранными чиновниками, с которыми раньше едва перекидывались парой слов.
Впрочем, осиротевшими чувствуют себя не только самые близкие партнеры Великобритании с европейского Севера, но и страны, не перешедшие на евро, — они тоже ищут новый политический путь. В прошлом Лондон часто выступал в роли лоббиста интересов девяти стран ЕС, не вошедших в еврозону — их еще называют «невхожденцами», — когда им нужно было защитить свои позиции в валютных вопросах.
Так, в 2012 году, когда страны еврозоны создали Европейский банковский союз, Лондон добился права говорить от имени всех «невхожденцев». Как большая страна, на территории которой находится один из главных финансовых центров мира, Великобритания обладала достаточным влиянием, чтобы заставить гегемонов еврозоны — Францию и Германию — прислушиваться к себе. Запрос Лондона был без промедления удовлетворен. В странах, которые не входят в еврозону, отлично понимают: меньшее государство ЕС почти наверняка не смогло бы добиться такого результата. Некоторые из этих стран, опасаясь, что после брекзита их попросту будут игнорировать, ищут способы приблизиться к центру принятия решений в ЕС.
В частности, Швеция недавно попыталась вступить в Европейский банковский союз. Эта попытка провалилась из-за внутриполитических разногласий: правительство под давлением североевропейской финансовой группы Nordea, грозившей перевести свою штаб-квартиру из Швеции в Финляндию (она входит в банковский союз), выступало за присоединение к этой структуре, но не получило необходимой поддержки в парламенте. В результате Nordea переехала в Хельсинки, но аналитики считают, что через несколько лет Стокгольм повторит попытку. В Дании тоже идут дискуссии о вступлении в банковский союз.
Признаки оживления диалога с ЕС наблюдаются и в Центральной Европе: страны, которые традиционно более скептически относятся к европейской интеграции, начинают углублять сотрудничество с Брюсселем в некоторых областях. Один из примеров — просьба Чехии летом 2017 года о получении статуса наблюдателя в Еврогруппе. Другой пример — заявление бывшего премьер-министра Чехии Богуслава Соботки о том, что необходимо «как можно скорее наладить» в рамках ЕС постоянное сотрудничество в сфере обороны. Преемник Соботки Андрей Бабиш пока что высказывается о ЕС противоречиво — то позитивно, то негативно. Но и он дает понять, что хочет сохранить близкие отношения с Германией и Францией.
Прошлым летом в ходе неформальной встречи в Вене один чешский политик объяснял: брекзит оказал на его страну шоковое воздействие. В последние годы, по его словам, Чехия числилась в лагере евроскептиков. Несмотря на экономическую зависимость от Германии, в политическом плане страна сближалась с Будапештом и Варшавой (и в меньшей степени с Братиславой): в частности, Прага выступала против распределения беженцев по всем странам ЕС. Президент Чехии Милош Земан — один из резких критиков ЕС — вообще, похоже, является скорее сторонником сближения с Москвой, чем с Берлином. Тем не менее чешский политик, с которым мы встречались в Вене, сказал следующее: «Как только мы узнали о результатах референдума по брекзиту, в пражских политических кругах разгорелись дебаты о переходе на евро. Мы находимся в самом центре Европы и не можем позволить себе оказаться в политической изоляции».
Чтобы не оказаться в изоляции, чиновники из Северной Европы отправляются с рабочими визитами в Мадрид, Рим и другие столицы, которые, по их собственным словам, они в иной ситуации, возможно, не стали бы посещать. Так, голландский премьер Марк Рютте по приглашению нового канцлера Австрии Себастьяна Курца провел первый день нового года в Вене. После переговоров два лидера заявили о достигнутой договоренности: даже если брекзит проделает дыру в бюджете ЕС, страны, которые вносят в бюджет больше, чем получают из него, не увеличат свои взносы. А министр одной западноевропейской страны рассказал, что недавно посетил коллегу из Центральной Европы — просто потому, что находился поблизости и решил заглянуть в гости: «В Брюсселе мы обменивались приветствиями в коридорах, но никогда не беседовали. Теперь же обсудили ситуацию в Европе. Это была полезная дискуссия. Теперь я понимаю его позицию. Такие встречи я намерен провести и с другими коллегами».
Концепция «разных скоростей» как рычаг давления
Малые страны ЕС считают, что им придется прикладывать больше усилий, чтобы их услышали в Брюсселе, и по другой причине: после брекзита крупные государства-участники станут еще влиятельнее. В то же время отношения больших и малых стран в целом изменятся — и, скорее всего, в пользу последних. Если одно из крупных государств покидает ЕС, создание альянсов приобретает большее значение.
Свою роль сыграет и оживление франко-германского сотрудничества, которое долгое время было движущей силой политического процесса в ЕС, но в последние кризисные годы находилось в спячке. Президент Франции Эммануэль Макрон пытается изменить эту ситуацию. Он запустил амбициозный план реформирования ЕС и углубления интеграции с Германией в сферах экономики, политики и безопасности, согласно которому ядром Союза станет еврозона. Немецкий канцлер Ангела Меркель всю осень и зиму была занята формированием правительства в Германии, но она дала понять, что приветствует «очень многое» в планах Макрона по реформе ЕС. Сейчас ей наконец удалось создать коалицию с социал-демократами, что, по мнению многих, может способствовать углублению франко-германского сотрудничества.
После того как весной 2017 года Макрон победил на президентских выборах во Франции, немецкие и французские чиновники проводят неформальные встречи, чтобы выработать основу для переговоров о будущем ЕС. Есть мнение, что франко-германская ось уже не будет такой влиятельной, как прежде. С этой точкой зрения не согласен бывший премьер-министр Швеции Карл Бильдт, он считает, что независимо от того, какие разногласия возникнут в Европе, Германия всегда будет находиться в самой ее середине: «Она хочет удерживать вместе Восток и Запад, Север и Юг. Германия будет решающей силой в Европе, и все остальные будут постепенно сдвигаться к этому центру».
Впрочем, всякий раз, когда Франция и Германия начинают активнее участвовать в европейских делах, других страны ЕС начинают нервничать. На сей раз, в связи с брекзитом, некоторые из них действительно обеспокоены. Малые страны еврозоны опасаются, что в отсутствие такого противовеса, как Великобритания, крупные страны будут сами принимать решения, просто ставя их перед фактом. А те государства-участники, которые находятся на периферии Европы, боятся, что их полностью отодвинут в сторону.
В последнее время часто приходится слышать о Европе двух скоростей или Европе разных скоростей. Эта концепция уже давно предлагается как выход из политического тупика для Союза, многочисленные участники которого способны достичь согласия лишь по очень немногим вопросам. В своем «Докладе о будущем Европы», опубликованном в марте 2017 года, председатель Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер назвал этот сценарий одним из пяти возможных, — впрочем, он явно не отдает ему предпочтения. Тогда же лидеры Франции, Германии, Италии и Испании — четырех крупнейших государств еврозоны — подписали в Версале декларацию, где подчеркивается возможность того, что ЕС будет развиваться неравномерно. «Мы должны набраться смелости и позволить некоторым странам двигаться вперед, если не все хотят в этом участвовать», — заявила Меркель. Государства, которые не входят в «ближний круг» еврозоны, поняли намек и пришли в ужас от перспективы стать странами-участницами второго сорта.
Бывший глава юридической службы Европейского совета Жан-Клод Пири еще в 2011 году заметил: одного намека на создание разделительных линий внутри Европы обычно бывает достаточно, чтобы несговорчивые страны-участницы тут же присоединились к общему процессу. В этом плане ничего с тех пор не изменилось. Для Меркель главной задачей всегда было сохранение единства ЕС, — как и Юнкер, она не высказывалась в поддержку концепции двух скоростей. Возможно, упомянув ее в версальском заявлении, Меркель как раз стремилась тем самым укрепить единство ЕС, дав понять его членам: чтобы не стать странами-участницами второго сорта, им нужно искать способы координировать свои повестки.
За несколько недель до ноябрьского «рабочего ужина» в Брюсселе, с рассказа о котором началась эта статья, премьер-министр Ирландии встречался с коллегами из стран Северной Европы и Балтии в кулуарах во время саммита ЕС. Британский премьер Тереза Мэй хотела присоединиться, но ей было отказано. Встречи этой группы на уровне высокопоставленных дипломатов проводятся с начала 2017 года. Один из ее участников подтверждает: создание нового «клуба» — прямой и естественный ответ на брекзит и недавние претензии Франции (в тандеме с Германией) на то, чтобы определять курс ЕС.
Региональные коалиции в Европе
Малые и средние страны-участницы понимают: им необходимо добиться того, чтобы к ним прислушивались. Одним из решений этой задачи может стать создание региональных группировок вроде нового «Ганзейского союза».
В Нидерландах неожиданно начали с энтузиазмом обсуждать присоединение к североевропейскому блоку — близкому к Германии, но и достаточно большому для того, чтобы она с ним считалась. На раннем этапе интеграции Нидерланды и две другие страны Бенилюкса — Бельгия и Люксембург — зачастую выступали как противовес трем крупнейшим государствам-участникам. Однако, когда летом 2016 года Меркель решила обсудить со всеми странами ЕС будущее Союза после брекзита, она приняла премьера Нидерландов вместе с его коллегами из Скандинавии, а не Бенилюкса. Кое-кто в Нидерландах задался вопросом: не хочет ли Меркель таким образом отодвинуть их страну на второй план? Другие подумали: проводя эту встречу со странами Северной Европы, для которых ЕС — это в первую очередь общий рынок, канцлер, возможно, давала понять федералистам вроде Макрона, что для нее главной задачей ЕС является сохранение единства со всеми 27 оставшимися участниками.
Как бы то ни было, Рютте находится в контакте со скандинавскими коллегами. Все они прагматики, а не политические мечтатели, их объединяет либерализм и деловой подход. В Нидерландах иногда говорят, что страны Бенилюкса им как родня, а государства Северной Европы — это друзья: в семейных сборищах ты участвуешь, потому что должен, а в дружеских встречах — по собственной воле. Но Рютте не хочет опираться только на «северян». Для формирования альянсов внутри ЕС он использует и формат Бенилюкса. Так, в июне 2017 года лидеры стран Бенилюкса встречались со своими коллегами из Вышеградской группы — Чешской Республики, Венгрии, Польши и Словакии — для обсуждения будущего ЕС. Недавно они же втроем нанесли визит в Словению.
На юге Европы тоже идут переговоры о новых партнерствах. Премьер-министр Испании Мариано Рахой принял у себя уже три саммита стран Южной Европы. На последнем из них — он состоялся в Мадриде в апреле 2017 года — лидеры семи южных государств ЕС обсуждали будущее Европы, вопросы экономики, обороны и безопасности. Рахой в этой связи заявил: «Особенности нашего географического положения позволяют нам привнести добавленную стоимость в европейский процесс».
Последние десять лет влияние южных стран на то, что происходит в еврозоне, зачастую было ограниченно — и по политическим, и по экономическим причинам. Эти страны были ослаблены экономически, и их лидеры, оказавшиеся в роли заемщиков, не могли жестко отстаивать свои интересы в Брюсселе. Так, ни одна из этих стран, за исключением Испании, не сочла возможным высказаться в 2012 году против выдвижения тогдашнего министра финансов Нидерландов Йеруна Дейсселблума на пост председателя Еврогруппы, когда Германия предложила его кандидатуру, — хотя некоторым их лидерам это назначение поначалу явно не нравилось. Даже тогдашний президент Франции Франсуа Олланд старался держаться подальше от своих южных коллег, опасаясь, что и его занесут в список слабаков. Но пик кризиса для этих стран уже миновал — исключением можно назвать разве что Италию, где состоявшиеся в начале марта выборы обернулись новым политическим конфликтом между левыми и правыми радикальными партиями евроскептиков. Испания преодолела экономический кризис и постепенно возвращается в игру. Если Рахою удастся выйти из каталонского кризиса без особых потерь, Мадрид снова сможет претендовать на важное место за европейским столом.
Наконец, пробуждается и Центральная Европа. Пока Польша и Венгрия спорят с Брюсселем о проблемах верховенства закона, миграции и о других основополагающих вопросах, остальные страны Центральной и Восточной Европы чувствуют себя ущемленными. брекзит лишь усиливает это ощущение, поскольку именно благодаря Великобритании многие из этих государств могли позволить себе четко обозначать свои позиции в Брюсселе. Без нее они чувствуют себя незащищенными и зачастую из-за этого стараются держаться поближе к Брюсселю.
Чешская Республика стремится сблизиться с еврозоной, а Словакия, прежде вместе с другими членами Вышеградской группы выступавшая против плана распределения беженцев, наконец согласилась их принять, чтобы оказаться ближе к европейскому «центру». Прошлым летом тогдашний премьер страны Роберт Фицо высказался очень определенно: его страна «весьма заинтересована в региональном сотрудничестве в рамках „вышеградской четверки“, но жизненные интересы Словакии связаны с ЕС». Словакия и Чехия, в отличие от двух несговорчивых членов Вышеградской группы — Польши и Венгрии, — охотно вступили в диалог с Макроном, когда тот предложил внести изменения в директиву ЕС о командированных работниках.
Поговаривают и о том, что скоро Болгария и Румыния могут присоединиться к Шенгенской зоне. По слухам, Макрон пообещал им это в обмен на поддержку новой редакции директивы о работниках. Кроме того, существует мнение, что решающую роль в неформальной группе «умеренных» центральноевропейских государств может взять на себя Австрия — страна, которая позиционирует себя как мост между Востоком и Западом и к тому же не собирается покидать еврозону. Именно так произошло в феврале 2016 года, когда Вена собрала вместе десять стран региона, чтобы закрыть так называемый балканский маршрут для беженцев. Новый канцлер Австрии — молодой консерватор Себастьян Курц — старается не раскрывать свои карты. У ее соседей разные повестки и к тому же устойчивая аллергия на политические инициативы регионального масштаба, исходящие из Вены: они напоминают им о временах Габсбургов. И тем не менее люди из окружения Курца периодически заговаривают о новом варианте концепции «Mitteleuropa»: это ни Восток и ни Запад, а нечто среднее между ними. Да и сам Курц несколько раз говорил о том, что Австрия могла бы взять на себя роль моста между Востоком и Западом.
Заключение
Невозможно предсказать, есть ли будущее у всех этих новых объединений и перегруппировок. Нет и оснований предполагать, что после ухода Великобритании в ЕС воцарится гармония — достаточно вспомнить о противостоянии между Еврокомиссией и Польшей по основополагающим вопросам или недавнем вето Греции, не позволившем Евросоюзу осудить нарушения прав человека в Китае и Венесуэле. Кристоф Хиллион — научный сотрудник Норвежского института международных отношений — утверждает: «После недавних кризисов и брекзита страны ЕС пытаются сомкнуть ряды. <...> Вместе с Британией из Союза уходит гибкость в вопросе отступления от правил. Страны-участницы устали от увиливаний, избирательного подхода и разногласий. Ответ тем, кто требует большей гибкости, будет один: „Если вам что-то не нравится, воспользуйтесь статьей 50“». Иными словами — вот вам дверь, можете уйти, как британцы.
В то же время следует признать, что брекзит запустил в ЕС политические процессы. Что это за движение, пока непонятно, но оно, несомненно, поддерживает в 27 оставшихся странах-участницах идею сплоченности. Вопреки некоторым прогнозам, выход Великобритании не стал примером для подражания. Напротив, пока что страны ЕС не думают, как им покинуть Союз, а ищут новые способы его сохранить.
Такое развитие событий до некоторой степени логично. Возьмем, скажем, Данию: если Копенгагену, чтобы сохранить свой политический вес в Брюсселе, нужно больше партнеров, то и они, в свою очередь, несомненно, потребуют от него поддержки собственных политических программ. Таким образом, Дания лишится возможности публично критиковать позиции этих стран. Иными словами, ее правительство, связанное множеством обязательств перед множеством партнеров, вынуждено будет смягчить свои позиции. И мы уже это видим: некоторые датские министры, которые постоянно и резко критиковали Брюссель, явно сбавили тон. Недавно один датский дипломат заметил: «Пока Британия была с нами, нам было нетрудно быть евроскептиками. Это нам сходило с рук, ведь англичане всегда были намного радикальнее».
Нечто подобное происходит и в Нидерландах. Пару лет назад, когда ультраправая Партия свободы поддержала правительство меньшинства, голландские министры носились с идеей выхода из тех институтов ЕС, которые им не нравились. Тогда в Нидерландах — примерно как сейчас в Великобритании — царило пренебрежительное отношение к ЕС. Однако на премьера Рютте брекзит произвел тяжелое впечатление: он понимает, нечто подобное легко может случиться и в Нидерландах. В подтверждение нового курса тогдашний министр иностранных дел Нидерландов Хальбе Зейлстра накануне Рождества выступил перед послами стран ЕС в Гааге с речью о ситуации в Европе, и речь эта была однозначно позитивной. Зейлстра, который до этого регулярно критиковал ЕС, неожиданно охарактеризовал Союз как структуру, незаменимую в эпоху глобализации, говорил об общих ценностях и о том, что подрывать единство недопустимо.
Шведский министр по делам ЕС Анн Линде запустила не так давно проект «Рукопожатие с ЕС», благодаря которому в стране началась публичная дискуссия о ситуации в Союзе. Если бы не брекзит, как говорят представители официальных кругов Швеции, этого бы не случилось и отношения с ЕС, как и прежде, оставались бы табуированной темой в политической жизни страны.
Похоже, Линде из тех европейцев — а таких немало — кто ощущает ветер перемен: Европа снова пришла в движение. Куда она движется, неизвестно, и препятствий на пути хватает, но по всему Евросоюзу, из края в край, распространяется новообретенная политическая энергия, и многие страны жаждут этим воспользоваться.
Каролин де Гройтер — европейский корреспондент голландской газеты NRC Handelsblad, работает в Осло.
