*权力更替与政府治理的关系*

在许多国家,对很多企业而言,与依靠现有的游戏规则或支持赋予普遍财产权保护的新机构相比,收买有影响力的政客以获得财产权保护显得更有好处。这一现象尤其可能发生在经济自由化和民主过渡的前期,此时的国家机构和司法体系无力监管行政权力,对腐败的法律界定尚不明晰,保护私人财产权的机构还不健全。什么因素可以削减收买影响力的利益呢?用新的政治力量替换现有当政者是打破私人利益支配国家权力的最直接途径。企业经常与特定政党或政客们建立“固定”关系,但如果它们的政党或领导人失去当政权力,企业对影响力的投资就将化为乌有,因为新的当政者不会照顾它们,甚至还会惩罚它们。实际上,如果企业预测到政治转变,它们会采取对策,尽力影响所有的政治派别。但是,如果存在众多政治意识形态差别巨大的政党,试图影响所有政治力量就要付出高昂的代价。如果那样的话,影响力谋求者最成功的战略是,接受更为透明和公正的竞争规则和对专制国家行为的监管——也就是法治。

这种对促进良好治理动因的看法与此前提出的观点大相径庭,后者将一开始情况相当类似的前共产主义国家中出现的治理水平的差异归结于共产党统治之前的时间长短,以及宗教或收入水平的不同。

尽管当权者更替的重要性一般并不为人关注,但即便是偶尔观察到的事实也表明,政治上的更替是东欧国家治理的良好发展势头。在东欧国家的第一轮自由选举中,立场中间偏右的政党经常取胜;但几年之后,经过改良的共产党出乎意料地重新在立陶宛、波兰、斯洛文尼亚和匈牙利掌权。尽管当时许多人有所表示担心,但从右翼改为左翼联盟掌权的国家仍能够保持关键的改革措施不变。民主并没有陷入危险,不同意识形态的政党间有序的权力过渡反而使新的民主制度具备了稳定性,确立了民主过渡的形式,照我们看还提高了治理水平。与之相对照,未曾经历权力更替的国家通常更为糟糕——例如,斯洛博丹•米洛舍维奇掌权下的塞尔维亚、亚力山大 •卢卡申科的白俄罗斯和卡里莫夫的乌兹别克斯坦。在俄罗斯,有限的权力更替使在叶利钦时代掌握了国家命脉的企业集团保留了自己的特权(有几个例外),并在弗拉第米尔•普京时代继续成功地收买影响力。没有权力更替和甚至没有一个可信的反对党,这对俄罗斯各个方面的治理产生了负面作用。

如下所示,我们把27个转型经济体划分为两组:经常发生权力更替和普遍良好的国家治理;很少权力更替和普遍拙劣的国家治理。在后者中,向当权政党收买影响力的企业家在保持现政府当政这一点上利益攸关;因此过去低频度的权力更替不但要归因于拙劣的治理,还要把减少未来政治更替的行为考虑在内。几个中亚的前共产主义国家以及阿塞拜疆和乌克兰直到最近还属于这一类。

*实证分析*

我们把发生在前共产主义国家中的政治更替定义为两种:领导人更替和意识形态更替。不论领导人是否来自前任的同一政党,领导人更替意味着行政控制的人事变化。在总统制中,如俄罗斯,领导人更替涉及总统的更迭,譬如鲍利斯•叶利钦向普京交权。在议会制中,如捷克共和国,领导人更替涉及总理(和执政联盟)的更替。相比之下,意识形态更替意味着不同意识形态政党或联盟之间的权力更迭,譬如一个社会民主党政府让位于一个右翼政党联盟。在转型国家中,几乎所有迄今发生的意识形态更替都是在中右翼和中左翼政府之间。

截止2002年,转型经济体累计发生的领导人更替次数的平均值是2.2,中位数是2.0。这意味着每个转型国家在1990年至2002年间平均经历两次最高政治职位的人事更迭。领导人更迭次数的最大值(5)出现在爱沙尼亚和波兰;哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦从未发生领导人更替。截止2002年,意识形态变化的次数平均值是1.8,中位数是1.0。意识形态更迭次数的最大值(4)发生在保加利亚、匈牙利、立陶宛和波兰;白俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦从未有意识形态更替。

为了量化国家治理水平,我们使用科夫曼、克雷和马斯吐兹设计的两个指标:腐败控制,腐败被定义为为了私人利益滥用公共权力;法治,其定义是执法人对法律的信心和遵守程度。两个指标都由一个复杂的程序计算得出,取所有当前普遍认可的治理指标的加权平均值,其中包括那些由“透明国际”、“全球竞争力调查”和“盖洛普国际”公布的指标。腐败控制和法治指标衡量的是类似但并不等同的国家治理的各个方面。在很多情况下,在法治指标恶化的同时却出现腐败控制指标的改善,反之亦然。例如,在2000年至2002年之间,克罗地亚和乌克兰的法治得分下滑,但腐败控制的分数有了提高。

两种治理指标都跨越1996年至2002年,并用设定每年全球平均值为零的方法进行测定。2002年,转型国家的腐败控制和法治的平均值分别为-0.43和-0.32。这些平均值表明,前共产主义国家的表现比不上全球平均水平。但是,在转型国家中也存在很大差异。2002年,在腐败控制方面表现最好的两个国家是斯洛文尼亚和爱沙尼亚,得分分别是+0.9和+0.7,而两个最差的国家是塔吉克斯坦和土库曼斯坦,只有―1.2和―1.1。相比之下,在同一年,据测算,美国的腐败控制指标是+1.8,意大利是+0.8,土耳其是-0.4,尼日利亚是-1.4。前共产主义国家的得分跨度几乎与全球整体水平不相上下。但转型国家在指标范围内并不是随机排列。政治更替次数更多的国家(不论是领导人更替还是意识形态更替)得到的治理评分一般较高。2002年,经历两次以上意识形态更替的国家的法治指标平均是+0.34,而少于两次的国家是-0.84。图一显示两种排列迥然不同:对于几乎所有少于两次权力更替的转型国家而言,其国家治理水平都低于有两次以上更替的国家。腐败控制也同样如此。

(两个指标)作为应变量,累计的领导人(或可选择意识形态)更替次数作为自变量。我们对照当权政权类型(中右或中左)、1990年人均国民收入、转型开始后的战争累计年数、对石油和天然气的依赖程度和前苏联成员国资格加以分析。我们引入这类其它的变量,目的是要测试累计政权更替数和国家治理间的关系能否保持不变。我们发现,两种政权更替类型在所有搭配模式中都“幸存”下来(即在统计上保持有效相关性)。平均而言,意识形态更替每多一次就会导致法治评分在汇总回归中增加0.25,在国家效应回归(我们对照未注意的特定国家效应)中增加0.11。前者相当于从厄立特里亚与中国法治评分间的增幅;后者相当于中国与罗马尼亚间的增幅。通常说来,更替导致的法治效应比腐败控制更为明显。固定效应回归显示较低系数,表明未确定的国家特征仍发挥作用。我们还发现当权政权类型(中右或中左)在任何回归中都不是一个重要因素。

这样的结果表明,以往的累计更替是当前治理水平的有效预测值,而与一国独裁统治和共产主义延续的时间无关。更替的效应不能从一国曾归属前苏联得到解释。也不能从占主流地位的宗教关系或该国的教育水平进行解释:引入宗教和教育作为参照没有改变我们的定性结果。但累计更替的效应与一点相一致,即以往的累计更替提高了对未来更替的预期,而更高的预期更替降低了预期的影响力收买收益。

*结论与政策意义*

在许多国家中,对很多企业而言,与依靠或建立赋予普适保护法规的机构——即与法治相比,收买有影响力的政客(“收买影响力”)以换取政府对财产权和其它特权的保护要更有好处。但政党在丢掉权力之后就无法实践诺言。如果政治更替发生的频率达到一定程度,收买影响力的预期收益就会下降,最终就不会有人从事这种谋求影响力的勾当了。

在创造斩断政客和行贿者固有关系的条件方面,权力的民主和更替发挥着关键作用。在转型经济体中,权力更替显然向政客和寻求收买影响力的人发出有力的信号。当今的乌克兰就是一个生动的例子,影响力收买的重要作用和选举变化给曾在过去收买影响力的人带来的威胁都显露无遗。

本文给出的证据表明,权力的频繁更替非但不会造成决策过程中政治的消极不稳定或僵局,而且还会改善国家治理。近来的政治发展、而非历史或地理因素,说明了前共产主义国家的许多治理问题。与当时的认识相反,20世纪90年代初发生在几个东欧国家的政治更替是其国家治理的幸运进步,当时前共产党人在民众对“休克疗法”的反省浪潮中夺回政权。

但这些结论是否意味着频繁的更替是适当的,而不必在意其发生的方式呢?显然不是:如果频繁的更替是以违背宪法的形式发生(例如,通过政变),治理就不会从中受益。违法的变革削弱了国家制度,并促使执政集团在当政期间尽可能的大肆掠夺。如果可预见的执政时间很短而盗窃的机会很多,盗窃就有符合逻辑的动机。不幸的是,这正是许多非洲国家的经历。但是,发生在一个形成中的民主体制内的频繁更替,其结果可能会与在一系列不稳定的独裁统治下的更替完全不同。因此,预期会改善治理水平的政治更替只有在以下环境才会发生,即民主已经实现,但强大的利益集团继续存在,把正式的民主原则作为义务遵守的广泛信念尚未形成。这恰恰就是20世纪90年代初存在于大多数前共产主义国家和持续民主浪潮中某些拉丁美洲国家的社会环境。或许在将来的某个时间,这种环境也会在中东形成。