巴塞洛缪(Bartholomew)副主席及布卢门撒尔(Blumenthal)委员,感谢二位再次邀请我前来同诸位探讨我国对华关系的现状。

本次听证会的议题非常及时。毫无疑问,中国的地区性及全球性影响正在迅速增强。我的同仁谢伟森(David Sedney)将阐述为中国日益增强的影响力奠定基础的军事政策。我要讲述的是,面对中国在东亚地区乃至全世界不断扩大的外交和经济接触所带来的日益增强的影响力,美国在政策上是如何应对的。

影响中国的国际战略

我应当首先说明,美国无意遏制或抵制中国日益增强的影响力,而是想影响中国领导人在运用其日益增强的力量时作出的选择。与我们在冷战时期对苏联实行的遏制政策形成鲜明对比的是,我们积极鼓励中国在国际外交和国际经济结构中发挥更大的作用,尽管是以巩固国际发展与稳定为目的,但也符合美国及我们所认为的中国自身的整体利益。中国国内持强硬路线的民族主义者声称美国图谋遏制中国崛起的指控根本经不起推敲;自1978年以来,美国一直鼓励中国发展并更加积极地参与全球政治机制,没有其他任何一个国家为此做出过更多努力。不仅是在华盛顿,还有在北京的许多人士都已认识到目前阶段与冷战时期的不同之处。目前,在中国占主导地位的对外政策观点承认,美国的全球性影响──甚至于美国在中国周边的东亚地区的积极活动──创造了一个安定的环境,使中国能够实行令人惊异、持续不断的经济转型。如果没有美国的领导作用及其在全世界各个地区创造的安定条件,中国就难以保障维持经济迅速增长所需的进口资源和海外市场。中国精英人士还认识到,美国倡导的贸易自由化为中国提供了可靠的出口市场以及大量外国直接投资的来源。

中国针对外部世界的整体战略以其实现可持续经济发展并维护国内的社会和政治稳定为前提。相关目标包括反击在他们看来对中国国家安全和领土完整的挑衅以及提高中国在国际舞台上的威望。中国的一切政策手段──经济、政治、军事和外交──均服务于上述目标,并满足近年来目睹了经济增长以及与外部世界的接触同时达到空前水平的中国人民越来越高的期望。如果北京相信促进上述利益并提高其国际地位的最佳途径是进行具有积极意义的外交和经济接触,那么这一战略便远远优于中国试图利用胁迫手段和野蛮武力达到其目标的情况。

外交接触机制的演变


美国在亚洲盟国和安全伙伴的支持下在该地区保持的强大部署,再加上开展外交接触的有力政策,将在最大程度上增加中国今后作出正确选择的可能性。除了在该地区保持牢固的政治及安全关系外,我们还通过50多种对话、论坛和工作组同中国政府接触,商讨的议题涉及从航空到反恐怖主义、从食品安全到不扩散事务的广泛领域。上述对话不仅在两国高层政府官员、外交人员和军方官员之间进行,而且在工作级别的专业人员之间进行,便于我们就两国的具体政策开诚布公地交换意见和磋商。

与过去几十年的双边交流不同,我们与中国的对话远远不限于探讨如何管理两国的双边关系。两国间的对话越来越着重于美国和中国如何更好地合作解决全球性和地区性问题。例如,作为我们首要的政治和安全事务对话──高层对话(Senior Dialogue)──的补充内容,我们安排主管地区事务的助理国务卿同中国外交部长助理定期举行地区性的次级别对话,探讨美国和中国如何更好地了解有关地区的国家所面临的种种挑战及应对这些挑战的方式。过去,这些外交官员可能连对方的姓名都不知道,更没有可能展开深入的磋商。此外,这些对话都是实质性对话,供双方介绍各自在具体国家和地区的往往是极不相同的经验。

中国在多边机制中的作用

中国在过去十年的多边外交中表现出巨大的主动性,证明自己善于利用其在多边机制中日益上升的地位来谋求实现本国的经济和政治目标。中国不仅在美国作为其成员的现有机构中──尤其是在联合国安理会和亚太经济合作组织中──日趋活跃,而且在由中国作为主要发起国但不包括美国在内的组织中也日趋活跃,后者包括上海合作组织和“东盟加三”。虽然有人担心后面这一类组织的目的是要把美国排斥在该地区以外,但是我们一般不这样看。我们对我们在亚洲的力量充满信心,因为它牢固地建立在我们的多边联盟、安全关系和经济往来的基础之上;我们已经向中国和其他方面表示,各种区域组织应该具有透明度,应该补充而不是削弱现有的机制和安全关系。我们和该地区各行为体都不把在该地区就有利的经济机会和外交影响开展的健康竞争看成是零和游戏,而该地区的所有行为体都希望同时与中国和美国保持积极关系。

一般来说,我们把中国在多边机制中的更大参与和更加主动的姿态看作是一种积极的迹象,表明中国打算通过在这些机制内部──而不是在其外部──展开对话和建立共识来解决其关心的问题。我们认为,这种做法帮助稳定了东亚局势,使包括美国在内的各方受益。东亚对美国经济的健康至关重要。东亚还是反恐战争的一个重要阵线,是我们的反恐努力取得成效的地区。因此,中国制订一项积极的多边政策对美国的利益具有关键意义。

近年来,中国为美国在联合国安理会提出的一系列关键的外交政策倡议──包括制裁北韩和伊朗的决议──提供了支持,支持如此之多的美国倡议对中国而言是前所未有的。但是,我们看到中国这方面的外交政策仍然存在重大问题,我们也在继续努力解决这些问题。在一些高度重要的问题上,我们认为中国的合作程度有时与它所申明的外交政策目标不一致,有时没有达到一个自称是负责任的利益相关者和为全球稳定创造条件的建设性合作伙伴所应该达到的标准。

中国对发展中世界的影响


在经济方面,中国最近在发展中世界作了一些重大拓展,特别是在非洲、拉丁美洲和一些太平洋岛屿,并在此过程中加强了它在这些地区的双边外交关系。这些举措有多重目的。首先,中国寻求获得经济持续发展所需的资源。第二,中国认为,作为发展中国家中规模最大、发展最快的一员,它可在全球提升威望。第三,中国大陆和台湾为争取非洲、拉丁美洲大陆以及南太平洋的外交伙伴展开竞争──部分借助于优惠的援助和投资政策。

我们一般认为,中国与发展中国家的经济往来对中国和需要援助、投资、贸易机会和技术专长的接受国完全是有积极意义的。我们没有去削弱中国所作的努力,而是尽量使之与美国、欧盟、日本以及国际货币基金组织/世界银行等国际组织的努力方向一致,从而使我们的共同努力达到最佳效果。我们感到关切的是,如果在不提出任何条件和不与国际社会协调的情况下提供援助,中国的项目可能会与其他行为体利用有针对性和可持续性的援助来增进透明度和良政的努力相抵触。我们认为,这样设有条件的援助项目才是保证发展中世界长期增长和稳定的最佳途径。
同样,我们也向与我们对话的中国同行强调,向有问题的政权直接购买资源的短期交易既不能满足中国对自然资源的需要,也不能有效地保证其长期的能源安全,实现这一目标的更有效的途径是推动全球资源市场以高效和透明的方式运作。如上所述,我们要做的不是试图阻止中国公司获取中国继续增长所需的能源,而是鼓励中国与国际能源机构等现有多边组织积极展开合作。

我们认为,中国能够通过增加直接投资和外援为非洲、拉丁美洲和南太平洋地区的经济增长作出积极贡献,能够作为典范展示务实的经济政策和开放贸易如何有助于普及教育、妥善管理城市化进程和减少贫困。我们希望中国采取措施,使其在海外投资和提供外援的做法与国际货币基金组织和世界银行等国际机构制订的做法一致起来,与美国、欧盟及其他重要的援助方和投资方协调,从而确保中国的项目不会削弱我们的项目的目标,[我们也将]帮助中国就其项目取得更大成功。本着这一精神,我们希望,以美国对外援助事务主任亨丽埃塔•福尔(Henrietta Fore)为首的我方不久将与中国展开新的高层次发展援助对话。

中国在重大国际问题上的立场


在2007年2月向贵委员会提交的书面证词中,我对一些方面的进展作了报告,谈到本届政府就涉及双边和国际关切的若干问题与中国进行接触的战略决策所产生的实质性结果以及这些结果如何推进了一些重要的美国国家安全目标。我还坦率地提到中国的合作程度尚不令人满意甚或令人失望的几个领域。现在,我希望向委员会汇报我们就北韩无核化、达尔富尔、缅甸和伊朗等重大问题与中国接触的最新情况。然后,我将谈谈我们对中国人权、法治、民主改革和宗教自由等领域的长期关注。中国最终必须在所有这些领域取得进展,不仅是为了达到我们的要求或国际惯例的基本要求,也是为了保障中国获得长期稳定的社会和经济发展以及赢得中国领导人和人民均表示希望其国家得到的国际尊重。

北韩:甚至在投票赞同联合国安理会为了制裁北韩在其核武器和弹道导弹计划方面的挑衅性行动而提出的第1695号和1718号决议之前,中国已主办了旨在实现朝鲜半岛无核化的六方会谈,并在持续的会谈中发挥了关键性作用。如果没有中国的支持,六方会谈不可能取得目前的进展,没有中国的积极参与,会谈也不会继续向前推进。我们继续与中方密切协商,以敦促北韩履行在10月3日制订的《落实共同声明第二阶段行动》文件中作出的承诺,包括全面和准确无误地公布其核计划。

苏丹/达尔富尔:中国最近参与为化解达尔富尔人道主义危机而展开的多边努力一事有力地说明,美国与中国在亚洲之外的热点地区进行接触意义重大。近在2006年7月,当我开始为国务院工作时,中国在达尔富尔问题上扮演的主要角色是帮助苏丹政权避免国际压力。然而,当年晚些时候,中国开始与国际社会采取一致做法,呼吁制定联合国达尔富尔维和方案。2007年7月,中国投票赞成联合国安理会第1769号决议,该决议授权部署联合国-非盟驻达尔富尔混合部队(UNAMID),这将有助于加强在该国的维和力量。在我们举行了一场有关非洲问题的地区性次级对话之后,中国还承诺派出300多名工程兵加入混合部队,目前这批工程兵已有三分之一部署到位,中国因此成为非洲之外第一个向达尔富尔地区派遣维和部队的国家。我们在一定程度上将这一变化归功于美国政府与中国领导人进行的持久而有耐心的协商,以及美国议员和非政府组织坚持不懈地强调中国政府有必要承担责任并利用其对苏丹政权的实质性影响力来施加适当压力。在达尔富尔人民的安全获得保障之前,我们不能而且也不会感到满意,我们将继续敦促北京向喀土穆施加压力,使之接受和促进全面部署有助于提供这一安全保障的联合国-非盟驻达尔富尔混合部队。

伊朗:中国政府已宣布,中国赞同我们有关防止伊朗获得核武器能力的战略目标。中国还支持联合国安理会第1737号、1747号以及最近的1803号决议,对伊朗与核武器和弹道导弹计划有关联的个人和公司实施制裁。然而,中国公司同时却扩大了与伊朗的贸易和投资关系,特别是在石油和天然气领域。我们感到十分关切的是,当其他石油公司听取其政府的建议放弃在伊朗投资以迫使该政权遵守联合国安理会决议和它?国际原子能机构(IAEA)所承担的义务之时,中国石油公司"中石化集团"(Sinopec)最近却与伊朗签署了合同金额达20亿美元的合作开采亚达瓦兰(Yadavaran)油田的协议,向伊朗政权发出了非常错误的信号。伊朗政权将它与中国新近发展的贸易关系当作外交盾牌,同时还当作其经济命脉;我们已明确向中方代表表示,与伊朗这样一个导致不稳定的国家保持所谓正常贸易关系并不符合中国扮演负责任的全球事务参与者的角色的愿望。

缅甸
:我们正在敦促中国运用自己的影响力向缅甸政权施压,要求它与民主组织和少数民族团体进行真正对话,从而朝着一个具有代表性、负责任的政府过渡。值得注意的是,中国政府也发出了要求在缅甸实现稳定、民主和发展的公开呼吁,显示出中国在严格遵守不干涉对中国总体上友好的国家的内政这个原则之外迈出了一步。但是,民主与稳定等字眼对中国人究竟意味着什么,按照北京的设想它们又如何实现,我们在这些问题上尚未取得共同的理解。我们努力向中国政府说明,缅甸政权必须停止残酷压制缅甸人民的民主愿望,但我们的努力受到抵制,部份原因在于北京坚持认为缅甸政权正在取得进步,联合国安理会不是消除国际上对缅甸的关切的合适论坛。我们与北京有着同样的愿望,要避免在缅甸出现更大范围的不稳定,这样可能会波及中国与缅甸接壤的漫长边境。但我们所持的观点是:缅甸政权的政治压迫和经济上灾难性的管理不善已经造成了既不稳定又不可持续的局面。我们强调指出:听任这种不当治理继续下去只会在今后造成更大的动荡。虽然我们对中国拒绝支持联合国安理会正式采取行动表示失望,但磋商仍在进行,在说服缅甸政权接受联合国特使甘巴里(Gambari)访问一事上,中国政府发挥了有益的作用。

上述所有情况表明,中国和美国有可能确定外交上共同关切的问题,并为解决这些问题采取共同行动。其过程是复杂和艰难的,而其结果并非尽如人意,不过对中国外交关系史稍有了解的人都会认为这些结果具有相当积极的意义。有人认为,中国外交政策的主要动机是减弱美国在全世界的影响,这种观点很难成立。另一点值得指出的是,在近年里,中国的外交活动反映出一种变化,它逾越了以前严格坚持"不干涉别国内政"的做法,向着更务实的态度转变,认识到与国际社会在共同关切的问题上进行合作的价值与义务。这是中国外交政策上一种我们应该肯定并继续支持的趋向。近年来,中国在北韩无核化、苏丹、伊朗和缅甸等问题上采取的一些政策在几年前是难以想像的。

双边关系问题:经济联系、人权、军事透明度


在最后这一部分,我要向委员会汇报有关一些重大双边问题的最新情况,先从经济关系谈起。在保尔森财长与财政部领导下,美国政府与中国举行最高层经济对话──即“战略经济对话”(Strategic Economic Dialogue)。美国贸易代表办公室与商务部则主持美中商贸联合委员会(Joint Commission on Commerce and Trade, 简称JCCT)。通过这些双边机制及其他各种广泛渠道,我们正在努力解决双边经济不平衡的问题,并在市场准入、知识产权执法不力等问题上取得进一步进展。我们认为,我们为中国改革所开的处方不仅对美国的企业和消费者有利,而且对中国也至关重要,因为它试图调整其发展战略以维持国内的高增长。例如,中国如果想要推动本国的知识型产业,那么改善知识产权执法状况将至关重要。

我们注意到保护主义的情绪在美国和中国都在抬头,也有人对中国公司增加并购活动以及中国政府动用主权财富基金从事倍受瞩目的投资活动感到担心。我们坚持认为:在经济问题上继续公开对话将比保护主义更富有成效。同时,我们认为我们应充分利用两国在世界贸易组织(WTO)的会员身份谋求解决我们认为中国从事不公平贸易活动的案例。当然,中国可以行使同样的权利。同样,我们认为外国对美投资管理委员会(Committee on Foreign Investment in the United States,简称CFIUS)程序及类似机制完全符合我们开放贸易的总承诺,并是确保这种开放不至于对我们的国家安全利益产生不利影响的一项重要步骤。接触已经取得成效。总体而言,美国经济极大地受益于我们与中国的关系。在中国于2001年加入世贸组织后的五年内,我们对中国出口的增长速度比我们向世界其他地区出口的增长速度快5倍。2007年,我们对中国的出口增长18%,进口增长11%。中国现在是继加拿大和墨西哥之后我们的第三大出口市场。

两国关系中最大的单一问题或许源于这样一个事实:中国的政治制度完全受中国共产党掌控,为了保持其凌驾一切的地位及影响力,中国共产党采取的手段之一就是控制个人的政治自由,而这种自由在我们美国的民主制度中是享有根本保障的。思想自由交流的不足和对新思想倡导者法律保护的不足突显了透明度的不足,这对中国的对外经济与安全关系是有害的。再者,我们认为,中国如果要在其社会和经济适应全球化和后工业时代的过程中继续保持稳定,就必须进一步开放和发展其政治、经济和法律制度。中国如果不愿在这些领域求得进步,除了会冒犯那些为了其自身利益而珍视这些自由和保护机制的国家之外,随着时间的推移也会使中国显得不那么稳定和难以预测,并为其对外经济与安全关系带来负面后果。

我们在鼓励中国政府改善其不良人权和宗教自由纪录方面未能取得多大进展。要成为一个受尊重的大国,中国必须使其在人权方面的做法符合国际人权规范和标准。这样做就会为在美中之间建立更好、更稳定的关系排除一大障碍,就能使两国在更多、更广泛的问题上开展合作。例如,美中两国都希望增强各自应对跨国恐怖分子和犯罪分子威胁的能力,然而,中国对恐怖犯罪或刑事犯罪的界定很不严谨,这就妨碍了双方在这一问题上的合作。有些事情被中国政府视作对国内稳定或国家安全构成威胁,但在其他国家的政府看来或许只不过是和平表达异见而已。两国在人权问题上缺乏共同语言有可能削弱双方合作打击共同威胁的能力,从而危及我们的国家安全。我们希望拟于今春恢复的美中人权对话将为缩小双方在这个问题上的分歧提供机会。

我们还认为,包括改善人权、宗教自由和新闻自由状况在内的中国政治自由化将成为中国在进一步实现现代化的过程中(有时伴随着剧烈的社会变化)保持长期稳定的一个源泉。例如,越是允许宗教团体自由开展活动,它们就越有能力帮助向未能从中国的经济发展中受益的那些群体提供一个社会福利网。同样,自由的新闻媒体在打击官员腐败和缓解由此引起的民众不满的过程中可以成为宝贵的资产。诚如布什总统所说,我们敦促中国利用举办奥运会的机会来显示自己更加开放和宽容。我国的国会议员和非政府组织应该继续发挥有益的作用,提醒中国:除非中国政府作出切实的努力以保证本国公民享有我们所珍视的、国际公认的权利和基本自由,否则,美国人民就无法完全理解与中国进行的战略接触,也无法相信这种接触是有益的。这些自由被写入了中国本国的宪法和《世界人权宣言》(Universal Declaration of Human Rights),而中国外交官张彭春于1948年参与了《宣言》的起草。

我将把军事透明度问题留给我的同事、副助理国防部长谢伟森作详细分析。我在这里仅简单提一下,我们对中国军事现代化计划的规模和范围及指导这项计划的原则在总体上缺乏透明度依然十分关切。我们对中国大陆持续扩展军力以及在台湾海峡大陆一侧部署先进的胁迫能力深表关切。近年来,公然进行武力威胁的调门虽有所降低,但威胁的手段增加了许多。大陆挤压台湾外交空间的做法引起我们的关注,我们坦率地敦促北京在对待台湾的做法和主动与台湾民选领导人接触方面展示更大的灵活性。一方面,我们公开反对台湾行政当局目前为寻求以台湾名义加入联合国而举行公投这一毫无意义和破坏稳定的举动,另一方面,我们明确支持台湾岛上充满生气的民主制度继续发展,并将继续履行《台湾关系法》(Taiwan Relations Act)规定的支持台湾正当防卫需求的义务。台海两岸都了解美国的期待:两岸的任何分歧都必须以海峡两岸人民均能接受的方式和平解决。

结束语


在我们看来,本届政府寻求与中国进行公开、建设性的战略接触的做法与[我们]在亚洲继续保持强大部署的要求是完全一致的,各位委员对此应有明鉴。我们坚定地捍卫我国在地区和全球范围内的国家安全利益;与此同时,我们寻求在外交和经济两方面与中国进行积极合作的新领域,这体现了引导和坚定的立场两者的正确结合,将有助于中国具有世界眼光的温和派决策者,使他们能够战胜那些试图引起对“遏制”的恐惧、从而聚集力量与美国及其地区伙伴进行更具有斗争性和限制性接触的人们。我们必须提醒自己,从本质上来说中国的一党政治架构仍然远非铁板一块。中国对外政策机构中各种不同的声音对美国在美中关系上的立场是敏感的,这一关系被中国政府与人民看作是最重要的双边关系,对北京实现其经济增长和维护国内长期稳定的首要目标至关重要。

尽管中国从由美国领导的现行国际体系中获益匪浅,在将来某个时候,中国有可能试图利用其日益增长的军事力量和政治经济影响力来破坏这一体系,并有能力严重损害美国的利益。我们必须防范这种意外情况的发生,但不让防范工作成为我们的中国战略的核心。相反,我们必须认识到,支持一个繁荣、国内安定、与世界和平相处的中国的崛起符合美国的国家利益。