在最后期限即将到来之际,伊朗和世界六大强国依然难以就德黑兰核计划达成全面协议,于是一致同意延长谈判期限。乔治•伯科维奇在最新的问答专访中详述了谈判现状,并分析了谈判前景。伯科维奇表示,除非伊朗重启带有挑衅意味的核活动,华盛顿及其盟友应该巧妙而又耐心地继续进行外交努力。

为什么各方无法在11月24日最终期限之前达成全面协议?谈判的主要难点是什么?

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Perkovich works primarily on nuclear strategy and nonproliferation issues; cyberconflict; and new approaches to international public-private management of strategic technologies.
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 伊朗核问题六国(美国、法国、英国、德国、俄罗斯和中国)与伊朗在谈判立场上有着深刻的分歧。

长期以来,五常加一集团(P5+1)一直将伊朗核问题视为遵约问题:伊朗公然违背要求它提高核计划透明度的规则;而且它所开展的活动表明,其核计划并非完全用于《核不扩散条约》要求的和平目的。因此,伊朗必须采取措施,让国际社会相信,尽管它曾违反过规则,但其核计划今后将完全用于和平目的。

伊朗则认为,规则的适用一直有失公允;要改变现状,德黑兰需要和其他各方在平等的立场上谈判,而不是被当成履约对象。伊朗挺过了大规模的国际制裁、外界的孤立以及针对其科学家和核设施的秘密行动;伊朗领导人坚称,伊朗不会放弃已经具备的核能力,包括最广为人知的铀浓缩能力。

在讨价还价过程中,伊朗收获颇丰:五常加一集团目前已经准备承认伊朗正在开展的部分铀浓缩活动以及其他核活动——此前,这些大国一直要求德黑兰停止这些活动。

最难以弥合的分歧在于,伊朗可以保留多少铀浓缩能力,又必须削减多少这种能力。与此类似,谈判双方也无法就限制伊朗核活动的时间期限达成一致。目前具体细节尚未对外公布,但现在看来五常加一的主张是:约1万台已组装的备用离心机不得投入使用,约9000台正在运行中的离心机需要削减掉几千台。尚不清楚伊朗是否已经同意停止使用正在运行的离心机;但可以肯定的是,伊朗谈判代表自始至终都不愿意按照五常加一集团提出的数量要求削减离心机。

双方的另一个主要分歧牵涉到伊朗通过签署协议换取放松制裁的进程。伊朗希望国际制裁全面、迅速地得到解除,而以美国为首的国家则主张先暂停制裁,而不是解除制裁;应根据伊朗执行协议的情况逐步解除制裁。威力最大的一些制裁措施将等到伊朗全面履行协议之后才能予以解除。双方尚未就放松制裁进程的安排达成一致。

全面协议的有效期及其不同阶段的期限还有待敲定。双方可能还在其他一些基本问题上存在分歧。等到这些问题有了答案,双方将继续就执行方面的技术细节进行艰苦的谈判。

显然,这一切都极为复杂。不过,更重要的是,还存在一个根本性的问题,即伊朗领导人认为该国只要采取某些行动就足以令谈判对手满意,然而在五常加一集团以及其他利益相关方看来,这些行动不够令人满意;与此同时,美国等国家接受的条款对伊朗最高领袖以及某些利益相关方而言也不足以令人满意。

在这背后是认识上的分歧——谈判双方对合理的、完全用于和平目的伊朗核计划包括哪些要点有着不同的看法。伊朗坚持保留的一些在其他国家看来是不必要的核能力,因此外界怀疑这表示伊朗未来意图生产核武器。

谈判延期7个月的方案包括哪些具体细节?

外界对细节知之甚少。基本的想法似乎是在2015年3月之前就协议的基本方面达成一致,在3月至6月之间敲定与落实协议技术细节有关的计划和程序。

此外,顺理成章的是:伊朗应该秉承它在《联合行动计划》于2014年1月生效之后的一贯做法,继续遵守与其核活动,尤其是铀浓缩有关的限制性规定。美国及其盟友则应继续允许伊朗从多个被冻结的账户中提取资金——根据临时协议规定,伊朗已经可以使用这些账户资金。

简言之,遵守《联合行动计划》对各方都是有利的,因而各方都将坚持《联合行动计划》。

美国国会可能做出怎样的反应?会追加新的制裁措施吗?

可以预见两党内都会有一些国会议员敦促增加对伊朗的制裁。他们会提出,已经留出充足的时间来确认能否达成全面协议,伊朗只是不愿意采取必要行动来促成这样一项协议。

有人会说,追加制裁将促使伊朗做出新的让步;还有人会说,伊朗永远也不可能改变,新制裁的目的就是惩罚伊朗。

但追加制裁是有风险的,其他的国会议员将会提到这一点。如果美国单方面追加新制裁,作为报复,伊朗将重启它根据《联合行动计划》已停止的那些具有威胁性的核活动。新制裁可能伤害伊朗,但重启的核活动反过来也可能给国际社会造成威胁。

另外一个担忧是,如果国会在伊朗重启带有挑衅意味的核活动之前单方面实施新制裁,那么其他国家将指责美国让国际社会面临更大的风险。随后,支持实施制裁的国际力量可能分崩离析,俄罗斯、中国、土耳其、印度等国家可能会一边指责美国,一边恢复与伊朗的贸易和投资往来。让人担心的是,如果真的出现这种情况,伊朗所承受的压力就会有所缓解,国际社会的处境也会比过去一年更糟糕。

反对新制裁的人可以提出令人信服的观点:从战略上来讲,这样做是不明智的,会让外界将美国视为当前局面的破坏者;更为明智的做法是,只要伊朗还没有迈出带有挑衅意味的第一步,美国就暂不实施新制裁。如果伊朗真的迈出了这一步,作为回应,国会在数小时或数天之内就会以压倒性多数投票通过实施新制裁的决议。如果伊朗保持克制,那么至少在谈判期间,这种克制应当受到欢迎。

换句话说,正如我的同事卡利姆•萨迪加布所言,战略上的明智之举是继续约束伊朗,防止伊朗退出《联合行动计划》,鼓励伊朗进一步采取行动让外界确信,它不会寻求拥有核武器。为此,国会可以在伊朗违反《联合行动计划》的条款时批准实施新制裁;也可以在伊朗进一步采取行动让外界相信它不会寻求拥有核武器时,批准进一步放松制裁。

伊朗的强硬派会有怎样的反应,他们的反应会对谈判产生怎样的影响?

即便是伊朗人也很难预测他们国家的政治走向,因此我在做这种预测时会非常谨慎。可以肯定的是,伊朗国内有一帮人,可以从伊朗与美国的敌对状态以及相关经济孤立中获益,这种敌意和孤立是他们所乐见的。

他们担心自己因为伊朗变得更开放而失去影响力和经济上的优势。他们担心一场成功的谈判会让大多数伊朗人欢欣鼓舞,让鲁哈尼总统及其内阁成员在政治上受益。这类人或许希望看到谈判破裂,而非圆满结束。从这个意义上说,鲁哈尼及其内阁成员目前或许将谈判期限的延长视为所有坏结果中最好的一种。

如果情况真是如此,那么美国国会立即追加新制裁的举动,就会让反对同美国恢复邦交的人和反对鲁哈尼的人更有可能采取破坏外交努力的挑衅性举措。如果这些人认为,美国追加制裁会让其他国家退出在过去六年里形成的制裁联盟,那么他们采取此类举措的冲动就会更强烈。

在下一个截止日之前达成协议的可能性有多大?

这一问题难以准确预测。我们难以预见什么样的新进展会促使美国及其盟友更改他们向伊朗开出的条件。尤其难以想象的是,什么样的政治变化或地区环境中其他因素的变化会促使他们降低要求。

伊朗国内似乎有可能存在决定某些变化的因素,它取决于宏观的政治和经济趋势在未来几个月里如何演变。除非国内形势变化,伊朗精神领袖认为不能达成协议将重创他支持的革命体系,否则最高领袖缺少更改现有谈判立场的动机。

如果最终没能达成协议,会带来什么样的风险?

这个问题的答案在很大程度上取决于一个人如何衡量以《联合行动计划 》为纲维持现状的成本和收益,以及谈判双方是否愿意在下一轮谈判无法达成全面协议的情况下继续采取这种权宜之计。

一些人认为,当前局面较以往有所改观,也强过伊朗万一退出《联合行动计划》或遭到军事打击所造成的局面,他们会觉得,让问题保持悬而未决的状态是可以容忍的。对于那些认为当前现状比按照五常加一集团开出的条件达成全面协议以外的任何局面都要糟糕,他们会欣然面对采取更极端行动所造成的风险。

回顾美伊两国自1979年以来的关系发展史,以及自2005年以来两国围绕伊核问题进行长时间的拉锯战,我认为,尽管伊核问题悬而未决,但当前局面较以往有所改观。事情原本可以比现在好得多,但也可以比现在糟得多。因此,较为明智的做法是保持冷静和战略定力,继续耐心地开展外交努力,除非伊朗采取了让外界有理由实施更强硬政策的挑衅性行动。