源文件: 裴敏欣向美国参议院外交关系委员会听证会提供的陈述
摩考斯基参议员及委员会各位成员：
感谢外交关系委员会给我这一机会，就近年来的中国法律改革提供我的陈述。我的证言分为三部分。第一部分描述中国强化立法机构所取得的成就，分析这一进程存在的不足；第二部分介绍中国法律改革的进展和不足；最后一部分就美国的政策选择提出自己的看法。
I. 中国立法机构建设取得的进展与存在的不足
在中国的改革时期，全国人民代表大会和地方人民代表大会成为主要的决策机构，这被人们视之为政治制度化甚至是多元化的一个象征。全国人民代表大会已成长为中国最重要的政治机构之一，对此已有大量文献作了探讨。
立法成就：
全国人民代表大会最重要的成就是它通过了大量的法律。如表1所示，自1978年以来，全国人大通过了数百部法律和决议，为经济改革和行政程序的合理化提供了法律框架。从1978年到2002年，在全国人大通过的全部法律决议当中，有95部（约占三分之一）是“经济法”。从1979年6月到2000年8月通过的216部新法律当中，有126部属于“行政法”。但是，不应当仅从表面来看待这些数字。在大部分法律的通过过程中，全国人大发挥的是次要作用，仅仅是批准行政部门起草的法律议案。只有在为数不多的情况下，全国人民代表大会常设委员会才会拒绝政府部门提出的议案，从而显示出独立作用。地方人代会同全国人代会一样，也很少否决地方政府提出的议案。如果出现这种现象，就会轰动全国。2004年深圳人代会否决了一个审计和监督地方政府投资的法案，这是一个显示其政治独立的空前举动。官方数字还显示，人大代表个人在法律制定过程中发挥的作用很小。全国人大代表提出的议案没有一项被通过为法律。从1983年到 1995年，人大代表提出了5000多个议案，其中只有933项议案（占18%）被提交到相关委员会，但没有记录显示哪项议案变成了法律。
宪法监督权：
在字面上，全国人大的宪法监督权得到了长足的扩展。全国人大对法院行使监督和人事任免权，对政府部门的工作具有调查监督权，批准国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告，审查和批准预算，提供法律解释。全国人大能够审查法律是否违宪，并通过对法院个案的监督，举行听证会，实施特别调查，弹劾和解除政府官员职务等措施来监察具体法律的实施。但实际上，全国人大很少坚持它的监督权。比如，它从未宣布哪部法律违宪，从未否决国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告，从未拒绝批准一项预算，从未自行发起一项特别调查，从未启动一项解除政府官员的程序。人大的调查巡视或听证会似乎也没有对政策产生过任何影响。人大监督权最显著的表达也是象征性的：每年约有20%的全国人大代表投票反对最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。
相比之下，一些省、市、县的人代会偶尔倒是试图坚持自己的职责。有时候，地方人代会代表指责官僚机构办事缺乏效率和存在腐败。地方人大代表有时还要求对地方政府的开支进行审计，或批评地方政府的商业交易及腐败活动。地方人代会还利用这一最具争议性的监督权力开始监督司法程序，这主要是对司法体系内部腐败猖獗做出的反应。地方人代会对民法和刑法案例的司法程序监督可以迫使法院在履行审判时更加透明和廉政。通常，地方人大代表可以查阅卷宗，访问证人，出席审判程序。其中一个案例是一名被误判贩毒罪的农民在这一干预的帮助下得到了解救。
人事任免权：
另一个值得注意的进展是地方人代会已经开始成为官僚和派别政治以有限的方式影响地方官员任命的场所。由于中国法律规定地方高级官员要实行“竞争性选举 ”（差额选举），所以地方人代会代表有机会利用这种（间接）“选举”来阻挠官方候选人的任命，并推选自己的候选人。按照中国的法律，官方候选人如果得不到半数以上的选票就不能任命。地方人大代表还可以填写他们自己的候选人。比如上世纪90年代末中共辽宁省委组织部报告说，由于派别斗争、党的部门游说不利以及候选人缺乏吸引力等原因，越来越多的官方候选人无法得到地方人代会的任命。地方人大代表偶尔还能成功地提出和选举自己的候选人当选为地方官员。在辽宁省的5个城市当中，有12名“独立”候选人当选为地方官员。90年代末杭州的12个县也发生过类似事件。县级人代会选举时，党组织部门提名的官方候选人每次都有6至9名落选，取而代之的是同样数量的由人大代表自己提出的非官方候选人“当选”。在地方人代会代表坚持权力最坚决的县，约有10%至15%的官方候选人无法当选。然而实际上，地方人大代表的这种反叛很少发生，党组织部门提名的候选人几乎都能得到任命。据一位全国人大高级官员透露，从20世纪80年代中期到90年代中期，省委组织部提出的候选人中只有2%未能在省人代会上当选。
组织增长：
全国人民代表大会在组织上也得到了长足发展。1979年，该机构只有54名全职工作人员，到90年代中期，人数增加到约2000人。人大委员会系统也有所增长。从1983年到2003年，全国人民代表大会常设委员会中的专门委员会数量从6个增加到9个。从全国来看，县级以上人代会系统的工作人员数量到 1997年已到达70,000人。然而从整体看，各级人大代表并不能代表中国社会，更多地似乎是代表国家和执政党的官僚利益。例如，第9届全国人大常委会 134名成员中，几乎所有都是原政府和党组部门的官员，平均年龄63.4岁。全国和地方人大代表中有三分之二是中共党员。
II. 法制改革及其局限性
自20世纪70年代末以来的法律改革记录有喜有忧。尽管中国政府在法律改革的许多方面取得了前所未有的进步，但由于中共从根本上讲并不希望司法体制对其权力行使构成真正的制约，所以中国的法律体制在结构上仍然存在着缺陷，效率不高。
在后毛泽东时代，中共进行（即使是有限的）法律改革的动机是紧迫的。恢复政治秩序，为经济改革奠定新的法律基础，改革和加强法律体制，这些都是中国政府所面临的首要任务。实际上，在计划经济和十年文化大革命政治动乱环境下形成的中国法律体制是不适当和过时的，无法适应经济转轨的需要。没有法律体制的改革，经济改革将无法想象。因此，中共要想通过经济改革求得生存，就必须辅之以法律改革。
公平地说，毛泽东时代结束以来法律改革所取得的进步是中国历史上前所未有的。表现为大量新法律的通过，越来越多地利用法院来解决经济纠纷、社会矛盾和国家与社会之间的冲突，法律专业人才和机构有所发展，司法程序得到改善。其结果是，法律改革大大加强了法院在解决公民、商业和行政机构纠纷中的作用。资料显示，在迅速增多的商业、民事和行政诉讼中，中国法院在解决经济、社会以及一定程度上的政治冲突中发挥出不可或缺的作用。如表2所示，一系列商业和行政诉讼实证研究表明，中国的法律体制尽管存在着缺陷，但还是能对财产和个人权利提供有限的保护。此外，在改革期间，包括法官和律师在内的中国法律专业人才迅速增加。律师数量从80年代初的几千人增加到2002年的10万多人。从80年代末到90年代末，法官的数量几乎翻了一番。法律专业队伍的受教育程度也急剧提高。法官当中，持有大学本科或大专（相当于大学两年肄业文凭）学历的比例从1987年的17%上升到2003年的40%，2002年10万人的律师队伍中，大学本科以上学历占70%，大专及以下学历占30%。然而，法律专业队伍的总体素质水平还相对较低，用西方标准来衡量就更是如此。
然而，在这些数字的背后却有着一个不同的政治现实。尽管改革取得了这些进步，但中国的法律体制由于在政治上受到执政党的限制而仍然步履蹒跚。90年代末法律改革的势头明显放慢。例如，民事和行政诉讼的增长在1999年达到顶峰之后开始下降。如表2所示，民事和商业诉讼的总体数量从1999年的500多万件下降到2002年的约440万件，三年间下降了12%。登记的行政诉讼案件下降幅度更大。2001年高峰时有100,921起在册案例，到2002年行政诉讼案例下降到8万起，只相当于1996年的水平。法律诉讼的这种大规模下降或许表明了法院体系的运作不佳，或者是公众对法院公正调解能力的信心受到损害。尽管无法找到有关民事案件审判结果的资料，但行政诉讼的趋势表明，针对政府的在册行政诉讼数量下降或许与原告越来越难赢得这些官司直接相关，这反过来又反映出法院对政府的偏袒。比如，1993年起诉政府的原告有38.3%赢得了官司（包括有利的法院判决和调解），1996年这一比率上升到41%，但到 1999年下降到32%，2002年又急剧下降到20.6%，只相当于1996年的一半。很有可能是因为通过行政诉讼程序赢得司法救助的机会越来越少，才使得很多公民不再向法院起诉。
法律专业人才的迅速增加并未带来真正独立的律师行业和训练有素的司法队伍。律师在代表客户利益时仍受到政府的严格限制。1996年的律师法对律师权利提供的保护并不充分，律师仍容易遭到地方官员的干扰和迫害。据中国律师协会主席透露，律师受到虐待的事件大量存在。执法官员们经常攻击、扣押和口头谩骂律师。不少律师被错误地定罪和判刑。律师在法庭上为客户辩护的权利受到限制。有些律师毫无道理地遭到法庭拒绝。尽管做出了巨大努力来提高法官的素质，但司法队伍的总体专业水平还很低。例如，2003年仍有60%的法官没有获得大学本科或相当于大学本科的学历。大量的开庭法官是过去的部队军官，其司法素质值得怀疑。最能说明法制与一党制政府不相协调的证据也许是中共不愿进行必要的改革以纠正中国法律体制中众所周知的下述两个机构性和结构性缺陷，尽管这些缺陷早已受到人们的关注，并提出过不少解决方案。比如，在受最高人民法院委托而进行的关于修改《人民法院组织法》的研究中，两个主要科研机构列出了一个很长的详细清单，列举了这些法律缺陷的各种症状。值得注意的是，这两个科研机构所提出的建议与先前早已浮出水面、但政府从未采取过行动的建议很相似。如果说政府采取了某些改革措施，以解决法律体制中存在的重要缺陷的话，那么这些措施也只是倾向于零星点滴的和技术层面的。他们只尝试修改争议不大的程序性缺陷，而回避最敏感的政治问题。
法院的政治化与缺少司法独立：
作为一个司法机构，中国的法院被严重政治化，从而剥夺了它的独立性，而这种独立性对于其有效发挥公正监护人和争端裁定者的作用是至关紧要的。法院的政治化表现在共产党对法院运作的方方面面进行控制。例如，县以上各级党组织都设立了一个特别的政法委员会，由党的高级官员担任领导。政法委就法院和法律执行中的重要政策和问题直接做出决定。在很多案例中，该委员会甚至决定重大法院案件结果。就司法部门的人事任免而言，党的组织部门提出法院院长和副院长候选人人选（常常忽视候选人的司法受训程度或缺少这方面的考虑）。就最高人民法院而言，党组成员由党的中央委员会任命和监督，他们是最高法官，也是法院官员。省高级法院党组成员受到最高人民法院党组和省委的双重监督。中级法院的党组成员直接受省高级法院党组监督。党对高层法官的人事任命控制对法院的判决产生了深远影响。
此外，地方政府对法院的人事任命和财政控制也能对法院施加巨大影响，从而使司法独立性大打折扣。由于在资金、用人和政治支持上依赖于地方政府，所以中国的法院在处理涉及地方政府和官员经济政治利益的案件时就很难保持公正。在某些关键环节，中国法院的运作与其他政府机构如出一辙，遵循同样的做法。在法院的等级结构排序中，起决定作用的是行政级别或资历，而不是司法素质和经验。比如，在案件判决中拥有最终决定权的审判委员会是由行政级别最高的人员、而非司法素质最强的人员组成。
法院的政治化和行政控制不可避免地会腐蚀司法公正。在公众眼中，中国司法部门是最腐败的政府部门之一。中共中央纪律检查委员会于2003年底对10省1万 2千人所做的一项调查发现，法院、警察及检察院被看作是5个最腐败的公共机构之一。其中39%的被调查者认为，这三个机构的腐败是“相当严重的”。中国的新闻媒体经常报道法官的腐败丑闻。从2002年到2003年中，有91名法官被指控受贿，其中包括一名省高级法院副院长、两名中级法院院长、四名中级法院副院长和两名基层法院院长。仅在2003年一年，全国就有794名法官受到查处。在很多其他司法调查中，也揭露出省级高层法官的腐败现象。2003年和 2004年，广东和湖南省的高级法院院长被定犯有腐败罪。黑龙江省高级法院院长和一名副院长以及省司法部门的一名领导人因腐败而于2004年底被解职。在海南省，省高级法院的一名副院长以及执行部门的一名头目、中级法院的一名副院长、一名区法院院长都因腐败罪而被判长期监禁。
司法权威的破碎：
党和地方政府对司法的控制造成了司法权威的破碎，削弱了司法效率。中共对司法部门的人事任免控制削弱了司法独立。除此之外，地方政府对司法部门行使的巨大权力也损害了法院的权威。由于司法权和行政权相互重叠，行政当局的支配地位实际上造成了中国观察家所说的司法“独立王国”。其中起决定作用的是地方政治利益集团，而不是国家法律。在这样的情况下，中央政府制定的法律得不到实施和履行，从而导致范围广泛的“地方保护主义”问题，即地方当局对违背国家法律的地方利益集团提供保护。结果是司法权威遭到破坏，法院判决的执行极其困难。在有些案例中，如果没有中共官员的明确支持，法院的判决就无法执行。为了医治司法权威破碎所造成的结构性缺陷，中国学者提出了一些机构改革建议。这些建议包括建立两个相互分离的司法体系：中央体系和地方体系（类似于美国联邦制体系）、建立跨地区法院以及由中央政府为法院提供财政拨款。然而，政府对这些建议都未予理会。拒绝实质性的改革使中国法律界越来越萌生这样一种看法：即法院系统已病入膏肓，需要采取更加激进的措施对其进行一场“大手术”。
总之，中国政府缺少建立真正现代法制体系的诚意，这是中国法律改革受到限制的根本原因。中共允许法律改革的目标在本质上是策略性的：这一改革必须服务于党通过经济改革来维护政治权力的总体战略目标。法律改革措施决不能威胁到党的权威性，或是威胁到党的至高无上的地位及其赖以存在的制度结构。只要这一心态支配着党的思想，中国的法律改革就不可能走向依法治国。
III. 政策建议
在促进中国的法制建设方面，美国能够发挥关键性的作用。美国政府可以通过高层政治对话、财政和技术援助以及持续性外交施压来帮助中国建立正确的改革激励。在短期内，政府必须在法律改革领域向中国新的领导人进行交涉。比如，布什总统可以利用即将来临的与胡锦涛主席的两次首脑会晤来寻求中国政府做出促进法制建设的具体承诺。尤为重要的是，在施压迫使中国采取具体行动改善其人权状况和保护财产权利的同时，还要辅之以提供技术性援助。只有这样的战略才会更加可靠，冲突才会更少。美国政府还应当支持美国非政府组织做出种种努力，并为美方的援助提供方便。这些非政府组织目前正在中国实施各种计划来促进法律改革。当然，我们必须对外部压力和援助的局限性抱有现实主义的态度。最终的抉择取决于中国政府。然而，兼施奖惩两策，我们就更有可能让北京做出正确的决定。
