“石油魔咒”所导致的政治和经济失调是复杂的结构性现象,这一现象很大程度上是由产油国政府对石油收入的投资或管理不善而引起的。由于这一综合症对石油业务的负面影响越来越大,石油行业有很强的经济因素共同采取积极的措施缓解这一问题。这一行业也有独特的优势来采取这些措施。

动荡的局势损害石油行业、其股东及其他相关者的利益

  • 石油行业的分析人士称,自2003年以来,开发石油项目的资金成本已经飙升了300%。在动荡的局势下,石油项目运营中出现的严重浪费、效率低下和工期延误等现象是导致资金成本猛增的主要因素。
  • 最终,这些增加的成本绝大部分会转嫁给东道国政府,同时还将降低石油项目或石油公司股东的利润。
  • 石油行业的商业计划往往不能准确地体现这些增加的成本,也不能指出缓解“石油魔咒”的症状(“荷兰病”、腐败横行和局势动荡)将带来哪些潜在的好处。
  • 规模最大的私营石油企业与国有石油公司和非石油公司之间的竞争正呈现日益白热化的趋势,但前者的运营受到的限制也最多。因此,“大型企业”往往有更多动力督促整个石油行业采纳促进稳定的措施,以便维持公平竞争和防止导致冲突进一步加剧的“向下竞争”。

石油行业如何降低成本并帮助缓解"石油魔咒"

组织自愿的企业集体建言献策以解决石油魔咒的综合征。这一共同的举措包括改良石油行业的风险分析法以便更好地评估“石油魔咒”的诸多问题,及建立标准化体系以便分摊因局势动荡而增加的成本。

尽可能提高企业社会责任方面的活动经费。企业之间可以分享最有效的方法,推广多元化的经济发展模式和优秀的资源管理模式,并共同支配资金以便提升自身的影响力。

与东道国政府展开更密切的合作以改善对石油收入的管理工作。石油行业可以就如何促进社会经济的发展及优化石油收入的分配提供集体意见。

加大反腐力度。例如,在新的土地使用权招标活动中,各大企业可以预先考虑东道国政府的最低标准。它们还可以支持西方国家政府制定的,所有石油公司在产油国参与合同竞标时都必须遵守的,更严苛的反腐政策和环保标准。

重新思考"石油魔咒"问题

ChayesSarah
Sarah Chayes is internationally recognized for her innovative thinking on corruption and its implications. Her work explores how severe corruption can help prompt such crises as terrorism, revolutions and their violent aftermaths, and environmental degradation.
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很多文章都曾就“石油魔咒”展开过探讨。在某种程度上,这一令政治和经济失调的复杂问题令几乎所有石油生产国都一筹莫展。1 石油资源可以为一个国家带来巨大的利益,但并非所有产油国都必须面对“石油魔咒”的困境。不过,如果东道国未能采取恰当或有效的措施应对这一问题,那么石油收入的大量涌入就将导致该国脱离经济基本面,滋生腐败,并为冲突的爆发留下隐患。产油国爆发内战的可能性差不多相当于非产油国的两倍。2

石油行业可以从改善治理和减少腐败的补救性措施中获利。这反过来将降低其运营成本,增加石油产量,提高产油国民众的生活水平,并创造新的需求和市场。

因此,西方国家的政府、国际非政府组织(NGO)以及多边组织的成员国与石油行业携手发起了倡议,帮助陷入困境的富油国提高透明度、改善治理并提高社会福利水平(有关上述项目的详细内容请参阅附录B)。尽管出发点是好的,但迄今为止,这些计划却都未能成功的打击腐败,也未能有效的解决政治和经济失调的问题。

查耶斯曾担任美国参谋长联席会议主席的特别顾问,她是南亚政策、高层腐败和反腐败以及军民关系领域的专家。

石油行业的专业人士意识到,这种失调的现象对企业的金融活动及股东的经济利益都将产生巨大的负面影响(根据2014年-2015年的调查发现,约有59%的项目都曾遭遇过预算超值的问题3)并将拖延石油产品的主要市场的发展脚步(有关快速上升的资金成本的更多信息请参阅附录A)。但却很少有人关注经济失调、腐败横行和局势不稳(市场动荡)之间的相互作用。4

加深对这一动态趋势及“石油魔咒”背后原因的理解可以帮助具有特殊地位的主要利益相关者(石油企业)更顺利的运营并更好的应对相关问题。

石油行业将从此类补救措施中获利。改善治理并减少腐败将有助于增加稳定性。这反过来将降低运营成本,增加石油产量,提高产油国民众的生活水平,并创造新的需求和市场。

首先,“荷兰病”和腐败现象的连锁负面反应是导致“石油魔咒”综合征的主要原因,因此,增加对“荷兰病”和腐败现象的了解是非常有必要的。

了解“荷兰病”

产油国或多或少都会出现“荷兰病”现象,这主要是由于东道国对大量流入的石油收入的管理效率过低而造成的。

对于那些石油在出口商品中占据主导地位的国家而言,“荷兰病”几乎是无法避免的。随着购买石油的外国资金的大笔流入,该国的实际汇率开始上升。该国的出口商品价格开始走高,而进口商品的价格则开始下滑。由于出口减少和国内本土商品的价格开始飙升,当地制造业和农业受到冲击。未能享受到石油繁荣的好处的民众却要承受这种通货膨胀的恶果。“荷兰病”导致阿尔及利亚、哥伦比亚、厄瓜多尔、尼日利亚(当地的石油生产严重阻碍了历史悠久的可可、棕榈油、橡胶行业的发展)5、特立尼达和委内瑞拉等多个出产石油的发展中国家的农业和制造业萎缩。尽管石油收入刺激了经济增长,但农业和制造业的失业率增加,发展机会丧失,大量劳动人口(尤其是最贫困的社会底层民众)生活困顿,苦不堪言。6

虽然石油行业的就业机会大幅增多,但却不足以抵消非资源行业失业率暴增的负面影响。石油是资本密集型行业,通常只雇用人数相对较少的熟练工。产油国政府常常会将新获得的石油收入用于发展公共事业、创造非生产性就业岗位、解决失业率攀升的问题,但这些举措往往也阻碍了经济的发展。

尽管发展中国家受到了最严重的冲击,但甚至连多元化的大型经济体(如加拿大和澳大利亚等)国内的产油区最近也开始出现与“荷兰病”相关的问题。7 上世纪50年代,北海地区全面启动了天然气开采项目,随后荷兰遭遇了巨大的经济冲击(当时荷兰绝对算不上发展中国家)。《经济学人》于1977年首次以这一词语来描述荷兰的经济冲击现象。随后,荷兰采取了有效的经济政策来解决这些出其不意的问题,这也说明,一国政府完全可以在及时发现后“荷兰病”采取妥善的措施加以应对。

为了预防“荷兰病”,最有效的方法就是将石油收入投入非资源行业并促进相关行业的发展。例如,联合国开发计划署在于2012年12月发布的报告中建议伊拉克库尔德斯坦政府发展该地区的农业和制造业,以便提供就业机会,帮助政府减轻购买失业保险的压力同时维持未来经济的可持续发展。8

然而,政府和私营领域的主要行为体往往倾向于将资金投入更有利可图的能源行业,这一趋势无意中会导致其他经济活动进一步萎缩。当出现这种情况时,房地产和股票市场就开始出现泡沫。高度依赖石油业的国家的国内生产总值(GDP)的增长看似令人鼓舞,而各大都会城市的奢侈品(其中绝大部分来自进口)的交易情况也异常火爆。然而,治理不善的国家往往都伴随着财富分配不均的现象,而整体的社会福利水平却往往得不到改善。9 虽然安哥拉总统的大女儿被誉为全世界最富有的女性之一10,但安哥拉的儿童死亡率却一直是全球最高的,这是精英阶层普遍受益而其他阶层的生活水平却鲜有改变的一个例子。11 这就是著名的“石油魔咒”悖论:本该为一国带来繁荣的石油收入却往往起到了相反的作用。事实上,在世界上最贫困的人口中,有超过60%的人生活在资源丰富的国家,并且他们的收入远远低于世界平均水平。12

“荷兰病”在经济领域引起的问题将迅速蔓延到政治领域。对价格不稳的有限资源的过度依赖将导致国民收入的大范围波动,而对于严重依赖石油收入的国家而言,政局不稳和社会动荡的风险也更高。在2014年底油价下跌时,包括俄罗斯、伊拉克、安哥拉在内的几乎所有严重依赖石油收入的国家都遭遇了巨大的经济冲击。预算被削减了近一半,社会保障开支也被相应的削减。当油价下跌至国家财政收支平衡点以下时,部分国家不得不面对主权债务违约的危机。13 委内瑞拉政府对油价下跌的局面束手无策,最终导致十年来最严重的大规模内乱。14 石油资源丰富的加拿大阿尔伯塔省也遭受了经济冲击。愤怒的选民对大幅削减预算大为不满,并在2015年5月举行的省内大选中纷纷倒戈,推翻了支持石油业发展的保守党。此前,保守党连续执政已达44年之久。

对石油的高度依赖与腐败现象令局势进一步恶化

经济失调并不是唯一一个令产油国倍感头疼的问题。政府无能、社会问责制形同虚设的富油国往往都伴随着体制性腐败的问题。15 这些国家的政治精英手握巨额资金,大笔石油收入被中饱私囊,甚至连石油资源本身也被用于谋取私利。在公共采购过程中,裙带关系和欺诈行为往往使理应充入国库的特许权使用费和税收收入流入一手遮天的政策精英的口袋,而非投资于公共事业领域。在部分国家中,接受企业社会责任(CSR)援助金的本地信息合作伙伴或所谓的非营利组织并未为当地居民提供就业岗位和社会福利,因为它们本身就是贪腐官员及其家庭成员组成的关系网中的一员。16 上梁不正下梁歪的现象比比皆是,甚至连片区警察、教师、医生也成为了令贫困人口所唾弃的腐败分子。

在严格执行反贿赂法案的美国和英国设有分公司的石油公司对待当地的贪污贿赂问题非常严肃。合规专家对行贿受贿的风险展开分析,避免公司违反相关的法律法规。在《采掘业透明度行动计划》(EITI)17的成员国当中,有17家石油公司向政府提供资金,以作为利益相关者多方努力提高透明度的举措之一。

不过,对于石油公司尽力拉拢东道国政府官员的行为也很好理解,因为这些官员对企业投资数十亿美元的项目具有生杀予夺的大权。在面对由政府支持的本地合作伙伴时,或者当数十亿美元的石油收入在流入国库之前就凭空消失时,石油公司只有微乎其微的追索权(这些现象在尼日利亚、利比亚、巴西及其他多个腐败现象极其严重的国家当中早就屡见不鲜)。

而且,受到负面冲击的远远不只是这些国家的人民。当政府或国家所有的石油公司腐败横行时,私营石油企业也将受到巨大的打击。即使并未出现贿赂现象,腐败也成为了石油业开展业务活动的沉重负担。当本地承包商成为贪腐官员谋取私利的工具时,他们的服务往往要么品质低劣,要么价格昂贵,甚至可能两者兼而有之。这将增加--有时甚至可能是大幅增加--项目的成本(这也是“好处费”这一说法的由来)。贪腐官员经常通过征收报关费和仓储费或修改合同条款捞取额外的好处。2015年,巴西民众在得知巴西国有石油公司(Petrobras)的承包商提高运营成本、“减记”近170亿美元的公共资产后群情哗然。18

腐败和石油资源问题通常会导致社会动荡、武装暴乱和冲突爆发

腐败滋生与暴力横行往往存在直接的联系。在很多地区,腐败现象极其严重,甚至对国际安全局势构成了挑战。2014年的乌克兰革命、2014年6月“伊斯兰国”在伊拉克挑起的内战、阿富汗塔利班武装分子和圣战组织的日益猖獗、“博科圣地”在尼日利亚境内的大肆发展以及突尼斯、埃及和也门政府的相继垮台,这些无一不是严重腐败导致民心愤慨所致。在过去的十年当中,腐败行为迫使愤愤不平的民众诉诸各种极端行为。腐败还将刺激势均力敌的贪腐高层或政府联盟与危险的跨国犯罪组织间之间的暴力竞争。

在腐败肆虐的国家内运营的石油公司可能会夹在政府和愤懑不平的普通民众中间左右为难。当一国民众发现石油行业未能成功的促进经济发展时,往往会迁怒于石油公司,导致损毁石油生产设施和输油管道的行为。当爆发内乱或出现暴动时,外强中干的腐败军队可能会限制石油公司合法使用武力保护自身利益或恢复秩序的权力。极端组织的武装分子痛斥令普通民众深恶痛绝的权力滥用和腐败现象是由于政府官员价值观的腐蚀堕落而造成的。他们认为,只有政府机构遵循上帝的旨意行事,公共诚信才能有所保障。法律追索权的缺失令许多民众感到绝望,因此这一观点令他们信服。19

石油导致矛盾冲突的例子还有很多。石油收入的利益诱使伊拉克前总统萨达姆·侯赛因(Saddam Hussein)招兵买马攻击伊朗、入侵科威特并动用毒气残害伊拉克的库尔德人。侯赛因为了抢占石油资源而采取的种族屠杀计划非但未能统一全国,反而令伊拉克政府在库尔德人中失去支持,甚至可能民心尽失。苏丹持续数十年的内战致使超过100万名无辜民众丧生,最终却徒劳无功,未能阻止石油储量丰富的南苏丹共和国独立建国。虽然这个新国家的内战起源于各种族之间的权力之争,但内斗的各方却将石油资源视为最终的战利品。位于以色列、埃及、土耳其、黎巴嫩、塞浦路斯和叙利亚海岸沿线的利维坦气田于2010年被发现,令目前的紧张局势更趋恶化,而爆发地区冲突的风险也进一步提高。

动荡趋势波及多个产油国

政府治理不善、石油收入管理不当、东道国政府的严重腐败共同导致了政局不稳、经济动荡的问题日益严峻和产油国国内冲突频发的现象,同时,石油行业也为此付出了沉重的代价。

然而,导致风云动荡、时局不稳的原因可能比业内风险分析师当前所预料的更复杂、更多变、其代价也更高昂。20 下方的地图以2015年初以针对一系列关键风险因素开展的全面评估为基础(参见附录三),对产油国政局不稳、经济动荡的现象进行了简略的介绍。

地图上的颜色对应于每个国家在2015年年中的不稳定程度,从代表“稳定”的绿色到“经济失调”的黄色、再到代表“高风险”的橙色和代表“不稳定”的红色和黑色(黑色表示石油公司因袭击、冲突或原油失窃遭遇了重大损失)。超过一半的产油国是“橙色”,这显示了时局将发生改变的重大风险及将石油企业带来的负面冲击。

位于稳定国家境内的大型近海石油项目早已成为明日黄花,越来越多的石油公司开始面临艰难的选择:技术简单但风险较高的石油项目或是在相对稳定的环境中开发技术复杂的石油项目(如海上项目或页岩气项目)。

根据“透明国际”(TI)的预测,在未来二十年内,90%的石油将产自发展中国家,而这些国家往往都属于不稳定的和/或不安全的地区。21 局势不稳,价值随着越来越复杂的技术挑战,导致在过去的十年当中石油项目的资金成本显著增加,这一意味着优化预测方法并缓解动荡局势对石油行业而言极其重要。

不稳定国家的典型及一览表

从六个国家(每个大洲各取一个)可以看出政治和经济领域日益恶化的动荡趋势。我们还可以看到腐败(无论哪一个地区)是如何快速破坏产油国的稳定局势的。

绿色:稳定

“绿色”国家具有下列特征:

  • 根据《自然资源治理研究所(NRGI)资源治理指数报告》评估的令人满意的治理成果,包括政府机构和政府各部门之间令人信服的的相互制衡状态;22
  • 有效的石油政策;
  • 多样化的经济体;
  • 根据《“透明国际”清廉指数报告》及其他研究结果评估的较高的清廉水平和有效的法治体系;23
  • 预算对石油收入的依赖程度不高;
  • 石油开发项目为当地民众带来显著的利益;
  • 局势和平而稳定;以及
  • 波动较小。

典型的国家包括澳大利亚、加拿大、挪威、英国和美国。

导致“绿色”国家与其他产油国出现差异的原因较多。前者的政府官员受到更普遍的公众监督,保证了石油收入及其他税收均被用于社会公共事业。24 稳定的局势、主权财富基金以及国民直接享受分红等都是帮助这些国家的石油收入造福于民的有效措施。例如,挪威利用主权财富基金缓解石油价格波动的负面冲击,同时确保了未来几代人的利益。美国阿拉斯加州将石油收入以直接分红的形式转付给本地居民,这一优惠性举措受到了普遍好评,政府决策者也纷纷表示支持。25

即便如此,稳定的国家在管理石油资产时仍有可能面临各种问题。在建立主权财富基金并取得了令人满意的结果前,挪威政府饶了不少弯路。(值得注意的是,绝大多数政府稳定基金都有过一段不甚光彩的历史,因为腐败的政府往往都希望从中分得一杯羹。)26 产油区阿尔伯塔省自2014年油价暴跌后出现的经济萎缩就令加拿大苦不堪言。澳大利亚劳动力市场的动荡导致澳大利亚石油公司的运营活动一度停摆。美国在近海和北极的石油开采项目中采用的水力压裂法遭遇了多地民众的一致反对。美国产油区目前面临着经济萎缩和裁员的困扰。

此外,部分石油公司认为,尽管某些“绿色”国家拥有稳定的局势,但也会因劳动力导致的项目中断或因对项目投入资金后该地区的税收和特许权使用费制度及其他法规和许可证政策被直接废除或相关法规和政策的修订具有溯及力而存在不小的风险。27

典型的“绿色”国家:挪威

挪威证明了政府提高透明度和财政责任的努力有助于确保长期的稳定和繁荣。挪威在治理和透明度评价榜上名列前茅。挪威对主权财富基金进行有效的管理,以便其绵延后世、造福子孙。与部分国家相比,挪威的国内生产总值增长率并不算高,只有2.2%(2014年);但与自2008年全球金融危机爆发至今一直处于恢复期的其他欧洲国家相比,挪威的差距不大。挪威目前面临的挑战:挪威政府致力于不断实现经济多元化,而较高的劳动力成本对其竞争力有一定的负面影响。从衡量收入平衡程度的普遍标准体系--基尼系数发布的报告来看,挪威正着手将石油收入应用于民生和福利制度上。即使在2014年油价崩溃之后,挪威的国家财政收支平衡点油价也一直低于全球石油市场的价格。挪威人民的生活水平、人均收入和平均寿命都很高(平均寿命为82岁)。28 挪威爆发冲突的风险很低。

挪威强有力的民主体制是该国能从石油资源获益的主要原因。这种情况不太可能改变;因此,挪威局势的波动性较小(参见表1)。

黄色:经济失调

“黄色”国家的不稳定程度不容乐观。这些国家可能具有以下部分或全部特征:

  • “荷兰病”的症状,包括:经济萎缩(农业和制造业领域)、失业率上升、预算对石油收入的过度依赖及政府机构臃肿、人浮于事等;
  • 有关石油收入的管理问题,包括:主权财富基金不足等;
  • 国家财政的收支平衡点高于全球石油市场的当前价格;
  • 根据“透明国际”发布的清廉指数及其他研究结果评估的较低的清廉水平;
  • 政府过于软弱或奉行威权体制;以及
  • 相对较低的冲突风险(例如,政府拥有对合法使用武力的垄断权)。
  • “黄色”国家包括:巴西、加纳、科威特、马来西亚、特立尼达和多巴哥(该国被视为“荷兰病”的“典型代表”)。29
  • “黄色”国家的人民不仅未能从石油资源中获益,反而深受其拖累。因此,这些国家更易于爆发内乱,且动乱形势将随着时间的流逝不断恶化。30 腐败现象或专制的管理体制可能会令这些症状进一步恶化。最终,这些问题可能会导致更严重的失调现象,甚至引发冲突。

典型的“黄色”国家:马来西亚

马来西亚常常被誉为富油国中罕见的成功典范,同时它也是在亚洲表现最突出的经济体之一。2014年,马来西亚的国内生产总值增长率高达6%。根据世界银行发布的数据,马来西亚的生活水平已达小康程度,人均收入(按照购买力平价计算)为22850美元(2014年),平均寿命高达75岁(2013年)。31

然而,马来西亚的两各主权财富基金出现了严重的管理问题,在2014年石油价格下跌时,其经济亦呈现大幅波动。分析人士敦促马来西亚政府积极采取措施,以提升其主权财富基金的透明度和管理水平。马来西亚总理陷入一系列腐败丑闻。32 综上所述,马来西亚正面临着多个政治和经济问题。2015年8月,成千上万名示威者走上街头,要求总理下台,理由是他被指控将债台高筑的“一个马来西亚发展有限公司”(1MDB)主权财富基金中高达7亿美元的资金转入其个人账户。33 高达7.5%的风险溢价(参见图表)也是该国政局正深陷漩涡之中的明证。34

这些特征使马来西亚处于“温和”波动区的边缘。不过,爆发直接冲突的风险系数仍然很低(参见表2)。

巴西与马来西亚一样,同属“黄色”国家。但巴西的不稳定程度更加严重,因为石油行业内大肆横行的腐败现象已经引发了政局动荡、经济失调及民众抗议等多个问题。2015年,巴西国有石油公司的巨额经济损失(部分分析人士估计,迄今已超过170亿美元)激怒了早已心怀不满的民众,超过100万名游行者纷纷走上街头。35 巴西的经济遭受重创,2014年的国内生产总值增长率仅为0.1%,并且预计将在2015年进一步下跌。丑闻导致石油公司及相关行业的员工的经济状况普遍受损, 36 越来越多的证据表明,中产阶级为了保护自身财产,纷纷将资金转至海外。

此外,尽管巴西拥有丰富的石油资产,但绝大部分巴西民众却仍处于贫困状态。巴西是世界上收入差距最大且基尼系数最高的国家之一。2015年年中,该国国家财政收支平衡点的原油价格是每桶76美元,高于全球石油市场的价格,这可能与高昂的腐败成本不无关系。

考虑到这些因素,所有与巴西石油公司合作的公司都很可能要面对腐败成本的沉重负担。腐败案败露后的余波令部分涉事企业面临被起诉的负面影响。

尽管存在这些严重的问题,但巴西强势的政府机构(尤其是相对独立的司法系统)以及推动改革的公众压力都有助于避免实际的冲突。因此,巴西局势的波动性不太大(参见表3)。

橙色:政治和经济面临双重风险

复杂、剧烈波动且难以预知的环境是“橙色”国家的特点之一,运营成本的意外增加、项目中断或项目失败的风险往往高于预期。因此,“橙色”国家内每桶原油的生产成本往往高于“绿色”和“黄色”国家。腐败现象、独裁专政及不恰当的经济政策令本国居民苦不堪言,也令这些国家爆发冲突的风险更高。这些国家可能具有以下部分或全部特征:

  • “荷兰病”的症状,包括:经济萎缩(农业和制造业领域)、失业率上升、预算对石油收入的过度依赖及政府机构臃肿、人浮于事等;
  • 力有不逮的石油政策;
  • 国家财政收支平衡点过高且不可持续;
  • 根据自然资源治理研究所相关数据评估的治理成绩令人失望;37
  • 腐败滋生,部分腐败问题只是国有石油公司独有的现象,另一部分则牵涉广泛的腐败网;
  • 由于腐败现象严重,因此爆发冲突的风险倍增,有时甚至会引发民众抗议和/或一系列危机接二连三的爆发。根据相关数据显示,当上述危机与石油问题叠加时,人均收入过低、经济受到冲击、人口密度过高及此前的内战史等风险因素都将增加内战爆发的可能性;38 以及
  • 波动程度中等至较高。

“橙色”国家包括:巴林、柬埔寨、赤道几内亚、哈萨克斯坦、莫桑比克、俄罗斯和越南。

典型的“橙色”国家:俄罗斯

专制体制(被自然资源治理研究所评为“令人失望”)、严重的腐败现象、经济危机(2014年油价大幅下跌和因乌克兰危机引发的西方国家的制裁导致俄罗斯遭遇严重的经济冲击)以及多个冲突即将爆发的前兆性特征(包括积极干预乌克兰冲突频发区的事务)令俄罗斯焦头烂额。这些因素加之制裁措施迫使西方石油公司付出高昂代价、中断运营活动,39 俄罗斯石油行业的前景一片黯淡。

俄罗斯的经济和政治问题在很大程度上可以归咎于严重的腐败现象,分析人士曾于2013年作出预测,俄罗斯每年的腐败成本约为3000亿美元,在其国内生产总值中所占据的比例高达16%。40 这些腐败现象对石油和天然气行业造成了巨大的损失。例如,根据彼得森国际经济研究所的安德斯·奥斯伦德(Anders Aslund)预测,2011年,仅俄罗斯天然气工业开放式股份公司(Gazprom)一家公司就因腐败和低效问题损失了400亿美元。41 这些损失可能会作为不断增加的成本转嫁到在俄罗斯开展业务的西方石油公司头上(随着越来越多的中国企业开始向俄罗斯石油行业投资,在俄罗斯开展业务的中国石油公司也同样会受到影响)。

严重的腐败现象加之举步维艰的经济现状,很可能引发类似乌克兰危机的冲突事件。42 虽然2011年和2012年针对选举舞弊举行的大规模抗议被打着“民族主义”旗帜的宣传言论取缔和安抚,但俄罗斯的民众舆论仍然是日益恶化的局势中的关键因素;2015年初广大民众对地区性弊病、腐败和选举舞弊的抗议之声是愤懑不满的公众情绪的体现。43

与许多“橙色”国家一样,俄罗斯的环境也处于动荡之中,并且这一环境还有可能会进一步显著且急剧的恶化(参见表4)。

红色:不稳定

“红色”国家的稳定程度极低。关键因素可能包括:

  • “荷兰病”的症状,包括:经济萎缩(农业和制造业领域)、失业率上升、预算对石油收入的过度依赖及政府机构臃肿、人浮于事等;
  • 力有不逮的石油政策;
  • 国家财政收支平衡点过高且不可持续;
  • 根据自然资源治理研究所相关数据评估的治理成绩令人失望;44
  • 腐败滋生,部分腐败问题只是国有石油公司独有的现象,另一部分则牵涉广泛的腐败网;以及
  • 高度的不安全感,包括奉行极端主义的叛乱分子的袭击行动、武装政变
  • 和/或内战。

典型的“红色”国家包括:喀麦隆、刚果民主共和国、埃及、塞拉利昂和委内瑞拉。

这些国家的特点包括政府无能或高层腐败、民不聊生、人均寿命过短等。此外,这些国家的国民人口还要承受外部冲突的负面影响,包括对人员伤亡和财产损失构成的严重威胁等。在长期动荡的国家内,石油开发项目通常都位于近海区域,以减小行业风险。石油公司倾向于在安保等级较高的独立综合体内开发陆上石油项目,鲜少与周边区域交往。在安全的综合体内或位于近海区域的石油项目的开发成本很可能会大幅增加,其主要原因包括:较高的安保成本、修建综合型基础设施的需求、外派人员的工资看涨、为赢得当地社区的支持(即所谓的“社会许可经营权”)而增加的社交活动费以及因工期延误或项目中断而导致的经济损失等。

典型的“红色”国家:埃及

我们可以从埃及从“橙色”国家迅速下跌至“红色”国家的历史了解相关的毁灭性经济后果。一名对腐败的社会心生绝望的突尼斯小贩在2010年下半年引火自燃,这一事件成为“阿拉伯之春”运动的导火索。人民起义运动迅速蔓延至整个中东地区,埃及受到经济冲击和政治动荡的双重打击。开罗解放广场的示威活动表明,看似稳定其实只是腐败政府的假象。自2011年以来,埃及经历了人民起义、长期称霸政坛的独裁政府的垮台、民主选举、大批民众参与的抗议游行、军事政变及政府镇压等一系列闹剧。在那段时期内,埃及的国内生产总值增长率只有2%左右,低于经济趋势线,政府对跨国能源公司的负债高达80亿美元,但埃及一直希望能尽力清偿债务。埃及政府目前正着手打击西奈半岛的圣战组织叛乱分子,当地的旅游基础设施也遭到了破坏。45 该国高达17%的国家风险溢价是其动乱局势的体现。

埃及的国内叛乱或将令动荡局势一步恶化,因此,埃及的波动性很高(参见表5)。

黑色:石油公司因冲突而遭受大笔损失

“黑色”国家与“红色”国家一样正深陷政治和经济失调及冲突频发的困境,但前者的不稳定性更高,因为各种冲突事件为石油公司带来了重大的经济损失。导致经济损失和项目中断的原因包括:

  • 骚乱;
  • 损毁石油生产设施和输油管道的行为;
  • 在原油井口或运输途中发生的原油失窃案;
  • 袭击工作人员;
  • 大规模石油项目的意外终止;以及
  • 不良资产剥离。

“黑色”国家包括:伊拉克、利比亚、尼日利亚、苏丹和南苏丹共和国。从这些国家的情况可以看出,“石油魔咒”对石油行业本身乃至油田周边的居民都是灾难的祸根。

典型的“黑色”国家:尼日利亚

尼日利亚是一个引人深省的反面教材。该国的历史显示,动荡局势会随着时间推移不断恶化。

1956年发现的大型油田本应为尼日利亚带来长期的经济增长和繁荣。然而,为争夺权力的政治斗争和腐败现象最终引发了1963年的政变,随后,尼日利亚还爆发了多次军事政变。1977年成立的尼日利亚国有石油公司非但没有帮助该国实现经济独立,反而导致了长时间的经济萎缩和严重的腐败并令该国局势更加动荡不安。

近年来,尼日利亚的经济局势变得相对稳定。尼日利亚2014年的国内生产总值增长率为6.2%,高于同期接受调查的其他国家。然而,尼日利亚的经济并未逃脱“荷兰病”及其负面影响的威胁。根据世界银行公布的数据,尽管尼日利亚在过去五十年内的石油出口总收入突破了1万亿美元,但绝大多数尼日利亚人仍生活在贫困线以下。46

这些灾难性的后果主要是由于其国内猖獗的腐败现象导致的(其中多数与石油行业有关),腐败丑闻也令尼日利亚在国际社会恶名远扬。最臭名远扬的丑闻发生在2013年下半年,据报道,长达19个月的约180亿美元石油收入被中饱私囊。47

涉及石油行业的武装冲突事件令尼日利亚政府不堪其扰,其中包括1967年到1970年间的尼日利亚内战,这场战争引发了多次军事政变,其目的之一就是为了争夺石油资源的控制权。自2006年开始,“尼日尔三角洲解放运动组织”(MEND)不断损坏石油生产设施并试图掐断石油业务的正常运行。2009年的特赦计划使极其严重的暴力行为逐渐走向平息,但自那以来,在输油管道打孔和盗窃原油的行为却屡禁不止,甚至有违法分子将石油偷运至大型驳船销赃,造成了数百万桶的经济损失。虽然难以预估且无法核实,但每年因石油盗窃案所导致的经济损失绝对在60亿美元以上。48 石油泄漏令尼日尔河三角洲的环境受到严重污染,当地居民深受其害,同时也破坏了农业和渔业的生态环境。

2005年,“博科圣地”组织在尼日利亚贫困的东北部地区策动了叛乱,虽然叛乱地区离该国的产油区相去甚远,但许多尼日利亚人均认为,其惨绝人寰的血腥屠杀、大规模绑架及奴隶贸易活动等骇人听闻的行为是对腐败政府的反抗之举。尽管“博科圣地”组织并未直接攻击石油生产设施,但其死灰复燃的趋势和潜在性影响或将为石油行业的保安措施敲响警钟。49

尼日利亚政府的石油政策和履约诚信度都不容乐观,这也导致腐败现象和不安局势进一步恶化。石油立法悬而未决的状态令石油公司犹豫不定、数个正在开发中的油田可能会被收归国有的负面消息、尼日利亚政府拒绝向石油公司支付高达数百万(甚至可能高达数十亿)美元的特许权使用费以及严重失衡的法治环境致使尼日利亚成为“石油魔咒”的代名词。石油公司对这些情况都看得一清二楚。自2010年以来,雪佛龙、埃尼集团、壳牌、道达尔及其他多家跨国石油企业纷纷开始着手对陆上石油项目进行资产剥离,并从2014年开始不断加速资产退出。

据有关媒体报道,由于腐败横行和政策失策,该国2014年国家财政收支平衡点的原油价格飙升到了每桶122美元的天价。50 当2014年油价跌破50美元且尼日利亚的主权财富基金缺乏足够的资金弥补石油收入的损失时,尼日利亚政府不得不大幅削减预算,最终导致成千上万的公务员无法正常领薪。

尽管在2015年3月的大选促成了改革派总统的上台,但尼日利亚的波动指数评分仍然不高,这意味着尼日利亚的局势很难有所改善,石油投资环境也糟糕透顶,太多根深蒂固的问题难以在短时间内得到妥善解决(参见表6)。

产油国动荡指数的对比

从上述六个国家可以看出,大量石油收入的涌入或将导致的动荡局面:经济失调或进一步恶化,政府懦弱无能或腐败横行,同时社会局势也更加动荡不安。51 渎职和腐败现象令国民深受其苦。部分人士的反应过于极端化,导致国内的局势愈加不安。各大石油公司被迫面对生产成本的增加、工期延误及其他不可预知的复杂环境,而这些又反过来令使石油生产更加复杂并降低了利润(参见表7第18-19页)。

底线:局势动荡将增加所有相关方的成本

石油行业的业内人士认识到,经济和政治不稳定因素值得引起高度重视,否则石油行业就将付出沉重的经济代价。但却鲜少有人能透彻的理解石油公司因此而日趋增加的成本及这一动荡局势的真正性质,更没有人看清这样的事实:局势不稳并非无法改变的事实,它只是因石油收入流入一国后才突显的现象而已。石油行业的决策者们对降低技术风险或提供安全保障的成本非常熟稔,但对与可影响石油项目的非技术条件有关的其他高昂成本,他们却无法具体量化。52长时间的合同谈判、勘探和生产加上多个国家内动荡的背景环境只会增加成本估算的不确定性。因此,许多石油项目的成本严重超支,项目一再搁置,尤其是“超大型项目”及落户于不稳定国家境内的项目。根据相关的研究结果表明,项目的规模越大,国家的局势就越不稳定,因此失败的风险也越大。53

自2003年以来,勘探和开发石油项目的资金成本已经飙升了300%。这在很大程度上要归因于由于局势不稳所导致的严重浪费、效率低下和工期延误。

“独立项目分析”石油天然气业务部主任拉吉·南德笛卡尔(Neeraj Nandurdikar)在2015年曾指出,自2003年以来,勘探和开发石油项目的资金成本已经飙升了300%,这在很大程度上要归因于由于局势不稳所导致的严重浪费、效率低下和工期延误。54 另一位分析人士也曾警告称,自2000年以来,这些成本每年都会提高近11%,而成本的逐年增加是不可持续的:自2009年以来,随着资本支出的增加,石油产量每年都要下降近5个百分点。55 截至2014年初(甚至在油价暴跌前夕),盈利能力就已经下降了10到20个百分点。56 低油价的“新常态”对资本起到了约束性作用,迫使石油企业不得不采取新的方式来降低成本(参见附件一)。

但有证据表明,石油公司并未将这些风险完全纳入它们的成本估算之中。安永会计师事务所(原安永国际会计公司)在2014年发布的报告《聚焦超大型油气项目》中将全行业(尤其是那些投入大笔资金的项目)普遍存在的“乐观的偏见”(即低估成本的倾向)57 归结为成本估算屡次失准的原因。58 认为石油项目将维持大约20%潜在成本的乐观情绪已经超出了行业决策者们预计的范围,最终的数据往往也令人失望。该报告还警告称:“一再的失策令外界对石油和天然气行业针对最终投资决策(FID)制定客观而准确的预算/计划的能力及随后的执行力受到质疑。”59

如何降低成本?

安永会计师事务所的该份报告建议,石油公司“应采取更多措施为(成本超支和工期延误的非技术原因)作好准备,这样它们在当前环境下才能更加高效管理其运营活动。”60

初步研究表明,风险缓冲规划和成本评估很少被纳入项目规划过程。因此,降低成本并减少延误的第一步(特别是那些在动荡环境中的石油项目)可能就是增进对基本条件的性质及其原因的了解程度,然后考虑如何降低或减少这些外部因素的负面影响。这个过程并不容易。没有理由让石油企业为其业务运营地的所有潜在问题承担全部责任,这样有失公允。不过,与其他公司携手解决深陷困境的国家内的诸多问题的确有利于所有利益相关者。私营企业可以在类似的情况下参考此前的先例采取单独和集体行动。

下一步就是将风险缓冲费纳入项目预算之中。行业决策者们需要了解与待批准的项目有关的完整而准确的信息。因此,在与具体项目挂钩的成本估算中为潜在的风险缓冲费制定预算才是明智之举。

同样,为了提高项目预算的准确性,目前的企业社会责任的活动经费应分配至相关的项目之中而非笼统的纳入单独的预算内。传统的企业社会责任往往以赢得当地社区的支持(即“社会许可经营权”)和在石油企业周边的社区开展扶贫救助活动为中心。而上文中提到风险缓冲费与传统的企业社会责任的活动经费是截然不同的。虽然企业社会责任项目的初衷并不是为了在更大范围内促进经济发展或减少腐败,但并不代表这些项目不能被用于这些目的。

尽管有意义的改变需要漫长的时间,并且在石油行业当前的低利润环境中可自由支配的预算仍然十分紧张,尽快开始着手制定并实施缓冲风险的计划对整个行业仍然是十分有益的。毫无疑问,石油行业受到这些条件的后果牵制;但其他行业也同样受其制约。当腐败引发冲突时,其他利益相关者都将受到影响,而本地居民和商界人士更是首当其冲。暴力的传播不受国界的限制。石油公司可以被视为其业务所在国的代表,而这些国家的其他利益也可能会受到负面冲击。当冲突日趋严重时,可能需要外部的武力干预。冲突问题由此而成为国际社会的安全挑战。

集体行动的案例

有一种广泛的共识认为,许多产油国出现的政治和经济失调的现象将对本地居民、国际社会、石油行业本身乃至所有相关方造成明显的负面影响。在过去的十多年中不同行为体倡导的提高透明度和推广企业社会责任的活动未能阻止对石油企业具有深远影响的不稳定局势的蔓延,也未能遏制多个地区的腐败现象(参见附录二)。已被证实对渐进式改革有免疫力的结构性问题是“石油魔咒”的主要症状之一。很明显,没有哪个国家、公司或非政府组织(NGO)仅凭一己之力就能解决这个问题。那么,问题就来了:为什么不试试由石油公司带头的集体行动呢?

先例

大约在15年前,国际矿业深陷一片混乱的局面,这在很大程度上与其业务活动对业务运营地的居民和环境的影响有关。示威者组成“人墙”将矿业公司的大门堵得水泄不通,企业获取资本的途径也受到了威胁。数家矿业公司的首席执行官们共同发起倡议,最终促成了国际矿业和金属协会的创立。该协会逐步建立了一套自愿性标准,帮助矿业公司促进业务所在国实现可持续发展。随着时间的推移,越来越多的企业加入了这一机构,这些标准降低了非技术性风险,改善了社区关系,节约了成本,有效的减少了攻击、抗议以及扰乱滋事的行为,甚至可以在土地使用权竞标活动中为成员企业提供非成员企业所不具备的竞争优势。该协会的主席托尼•霍奇(Tony Hodge)认为矿业公司在2002年至2008年间采取的集体行动减少了冲突事件发生的概率。值得注意的是,一项即将发布的研究结果表明,在2008年减少金融危机爆发之后,随着相关项目的削减,冲突的数量也开始急剧上升。61

卡内基国际和平研究院针对核反应堆供应商提出了类似的倡议。该倡议旨在向初次涉足核能开发领域的国家推广严格的操作标准,这些标准反过来也可以帮助全球核工业更好的管理实际风险和信誉风险。历经三年多的时间,出口核能技术的公司(包括俄罗斯企业)共同制定出了有关安全、安保、环境保护及商业道德的最佳实践规范。62 该规范要求相关公司作出承诺,拒绝在基础设施、监管机构和安全规划不符合特定国际标准的国家内建立新的核电站。该规范由此避免了建设和运营危险的核反应堆的可能性,并提高了发展中国家开发核能的标准。签署《核电站出口商的行动原则》这一自愿性规范可帮助核工业在一定程度上挽回2011年日本福岛核电站事故造成的信誉损失。

为了解决共同关注的问题,石油公司有时也会发起集体行动的倡议。石油行业分享最佳实践、提高安全性及降低环境污染风险的行动引人注目。部分石油公司曾联手倡导解决清关延误等令人头痛的问题。另有石油公司联合成立投资财团并建设公共基础设施,以便更好的利用商业机会并分散风险。石油行业还曾成功的游说当选官员启动有利于石油行业的政治改革计划。

《采掘业透明度行动计划》(EITI)是石油公司所倡导的集体行动的又一成功典范,该计划旨在提高产油国的透明度。从这些多方利益相关者的共同行动中总结的经验教训可帮助石油行业确定进一步改善资源治理的方法。63

目前,石油行业正在加纳采取积极的集体行动,与世界银行及其他相关方展开共同合作,以确保当地的新石油项目对加纳的经济和人民有益无害。这一实验性项目为石油行业提供了一个独特的机会,帮助其分析并记录有助于避免“石油魔咒”导致结构失调的最佳实践。尼日利亚正在开展另一个项目。如果穆罕默德·布哈里(Muhammadu Buhari)总统真心诚意的希望缓解腐败现象对该国造成的破坏,那么石油行业愿意与他合作促成有意义的改变,从而令所有利益相关者普遍受惠。

以石油工业为中心的方法

对一个国家是否存在“石油魔咒”的症状进行准确的评估并在不幸中招的国家内采取集体行动帮助政府部门缓解这些症状将为石油行业带来可观的经济利益。石油公司可以借鉴自身的专业商业知识和对行业的深刻认识建立自愿性组织并发布相关建议书。

行业领导品牌可以考虑以下建议,作为制定开创性的建议书的第一步:

  1. 调整石油行业的风险分析方法。加深对政治稳定和腐败的理解可以帮助石油行业对深陷困境的国家内的“石油魔咒”问题进行更好的评估。可以改良现有的风险分析法以便更好的理解针对“严重的腐败问题与冲突之间的联系”这一问题不断演进的研究结果(参见附录三)。这些思路可以帮助整个石油行业就其风险分析方法进行评估。
  2. 确定共同的或标准化的成本估算法。石油企业可以确定一套通用的方法,以便对其业务所在国内与“石油魔咒”有关的局势动荡问题所导致的费用进行分摊。一种常见的方法将有助于石油行业、股东及东道国政府准确监控这些成本并确定方法来减少上述成本。这一方法可能是帮助行业决策者们克服乐观的偏见的最佳方法。它也将有助在成本回收过程中对一国的损失进行量化评估,并利用评估结果帮助东道国政府及该国民众更好的理解改善石油政策和行为规范的需要。
  3. 加大反腐力度。石油行业可以制定创新的方法来打击其业务所在国内部的腐败行为。石油公司本身及整个行业根据《美国海外反腐败法》的严的规定及其它国家的政策,针对或将在无意中导致腐败的行为开展的调查将是这一加大反腐力度的重要组成部分。石油公司可以顺应东道国政府的需求制定的最低标准,如提高石油收支审计制度的透明度及用于社会福利项目的最低经费标准等。在新的土地使用权招标活动中,竞标方必须满足上述标准方有资格签署招标协议。诚然,这将是一个巨大的挑战。但石油行业应敢于创新,通过协议谈判或集体倡议等形式督促相关国家遵守这些最低标准,或与世界银行、国际货币基金组织及其他资金提供机构合作,要求在贷款协议中纳入这些标准。石油行业还应努力促成在由相关国家签署并由行业合作伙伴支持的《采掘业透明度行动计划》的承诺书中纳入这些标准。最后,积极抑制东道国腐败行为的举措还应包括为相关国家的执法机构提供对腐败分子不利的证据的协议,在当地的司法体系被东道国的政治精英一手把控的情况下,还包括为石油公司总部所在国的执法机构提供相关证据。
  4. 旨在改善东道国的治理体系的支持行动。石油公司通常可获得东道国政府的尊重并可与对政府决策过程提供指导的关键政府部门的官员和领导人建立亲密的关系。石油公司可以利用这些关系来督促东道国政府采纳更合理的长期性政策,将石油收入用于帮助社会经济的发展。石油行业可以参照《自然资源的共同纲领》寻求创新的方法,该文件为制定有效的石油政策制定了指导方针。64 为了改善治理体系并减少关系网的负面影响,石油行业应共同承诺,禁止石油公司为东道主国官员竞选的宣传活动提供资金。
  5. 尽可能提高企业社会责任的活动经费。石油公司可以在特定国家内将资金和运营活动结合起来,更好的利用企业社会责任资金提升企业的形象。可以利用《采掘业透明度行动计划》这一平台鼓励所有石油行业的从业者(甚至是小型私营企业)依照东道国制定的发展目标,利用当地民间团体和非政府组织处获得的投资积极参与企业社会活动。石油公司也可以承诺只为真正独立的非政府组织提供支持,以帮助其减少“关系费”。国际金融公司和《赤道原则》绩效标准(主要关注可持续发展项目的计划)可为制定全行业普遍适用的企业社会责任建议提供初步工具。65
  6. 促进经济发展,缓解“荷兰病”。除了促进教育和医疗的发展以外,石油行业还可以更多的利用集中的企业社会责任资金帮助多个富油国缓解经济失调的问题。许多专业人士都曾建议,在产油国全国范围内促进非石油行业的多元化发展。66 石油行业可以与相关行业展开合作。例如,矿业公司也意识到了对“荷兰病”的风险进行管理的重要性。石油公司可以评估并采用采矿业最行之有效的风险缓冲战略,甚至可与在同一国开展业务的矿业公司携手合作。
  7. 拓展企业社会责任的定义。石油公司并没有帮助业务所在国人民的法律义务。但维持稳定的局势却的确有益于石油公司的经济发展。经济、政治和社会结构失调的问题令产油国焦头烂额,当地居民乃至整个国际社会都因安全危机、人口大迁移及其他破坏国际秩序的问题而不堪其扰。石油公司还应在上述问题中承担更多的共同责任。这一理论与对当前局势的最新分析结果是一致的,也代表了企业社会责任理念的发展方向。

 

结束语

富油国政府都希望落实最有利的政策以促进经济增长、维持稳定的商业环境并为其子民提供更好的社会福利。然而,出于各种原因,许多政策并未能如愿落实。因此,石油行业旨在应对与石油项目相伴相生的政治和经济失调问题并从长远的角度降低成本的集体行动符合所有石油企业的经济利益,同时也能为其他利益相关者带来明显的好处。对于奉行个人主义和竞争思想的石油行业而言,集体行动的前景似乎尚不明朗。与国有石油公司及其他多家运营商展开合作的确是一大挑战。不过最具讽刺意味的是,国有石油公司反而将成为东道国的环境改善后最大的受益者。

集体行动对整个石油行业及股东的潜在好处远远超过了其劣势和不利之处。

但是,集体行动对整个石油行业及股东的潜在好处远远超过了其劣势和不利之处。在开展业务时,大型石油企业所面对的法律限制、监管和信誉风险也是最多的。它们需要面对股东督促其创造收益的巨大压力,即使油价暴跌50%以上,它们仍被要求提供只增不减的股息红利。大型石油企业还必须面对来自国有石油公司越来越激烈的竞争压力,而后者在美国及其他西方国家发展时基本不用受制于上述限制。67

因此,大型石油企业专业往往拥有独特的定位优势,它们迫不及待的希望推出此类补救计划。如果大型石油企业能说服整个行业内乃至全球各地的开明的领导者自愿采用统一的方法来应对“石油魔咒”的问题并维持稳定的局势,那么石油行业肯定能从中受益。此举有望帮助陷入困境的产油国的民众更好的享受到经济和社会利益,毕竟,他们才是这些资源真正的主人。

附录一:浅析成本上涨的现象

从最初的勘探到最终的投资决策(FID),富有前景的石油项目的开发成本一直在增加,自2010年左右开始更是一路看涨。

为什么石油项目的资金成本会一路走高呢?

部分产油国经验出现了“荷兰病”、腐败横生、社会动荡、冲突频发等一系列有着密切的内在联系的问题,这些问题会以意想不到的方式增加运营成本。雇佣劳动力、物流运输和部署安保系统等领域的费用上涨趋势是最明显的,官僚主义作风、混乱的法律体系、设备毁损及民众抗议更是令工期延误和成本高涨的困境雪上加霜。

由于成本不断增加,预算迅速超过了最初评估的项目经费。2014年,安永会计师事务所(原安永国际会计公司)针对365个超大型项目成本超支的情况展开了定量分析。68这些项目的投资额均超过了10亿美元,总成本预计将耗资2.6万亿美元。2014年,在作出最终投资决策前,项目的预估成本超支59%,总计超支5000亿美元(以上)。如果在这一阶段的前期,项目的预估成本就已显著增加,那么该项目就不再具有经济效益。石油公司应终止、修改或取消该项目。当出现这种情况时,相关公司和东道国都将蒙受经济损失。石油公司遭受损失的原因在于它在一个最终无法通过审批的项目上浪费了大量时间和资源。而对于东道国而言,资源开发权收回后会导致本来有望入库的收入却被推迟或永远无法到手。

同时,在项目投产后发现成本超支也是令人头疼的一大问题。安永会计师事务所对已作出最终投资决策的20个项目展开了分析并发现,这些项目平均超支23%。其中有3个项目分别超出了预算的75%-100%不等。69 如果在作出最终投资决策后的执行阶段发现超支的情况,那么超支的部分将根据产量分成协议(PSC)而非开采特许权予以弥补。而相关公司和东道国都将再次蒙受经济损失。尽管石油公司最终可以弥补超支的成本,但在收回这一笔超支成本前,该公司可运用于其他项目的现金也相应减少了(换言之,这将导致“错失商机”的成本增加了)。而对于东道国而,它需要在运营商收回资金成本的过程中等待更长的时间,这意味着相当长的一段时间内只能维持较低的收入。而这将在多年内对国家财政预算和计划支出产生负面影响。

这些结论与“独立项目分析”的爱德华·麦罗(Edward Merrow)于2011年开展的调查的结果是一致的。石油天然气业务部主任拉吉·南德笛卡尔表示,70%-80%的超大型项目因超出预算计划的20%、比预期时间超过了25%及未能产出石油而最终走向失败。基于上述定义,失败项目的数量在过去十年间翻了一番。70

南德笛卡尔指出,非技术性风险(因局势动荡的国家内复杂多变的环境导致的严重浪费、效率低下和工期延误)是致使上述项目失败的重要原因之一。因局势不稳而增加的成本中包含了由于或长或短的工期延误(由于当地政府的拖沓官僚作风、民众反对、劳动力短缺及其他因素所导致)、边远地区的基础设施不足和安全问题所产生的费用。

尽管美元的价值难以衡量,但在腐败横行的国家内开发石油项目还会增加遭遇隐形“关系费”的风险,例如巴西国有石油公司爆出的丑闻。

同时,安永会计师事务所的报告还将非技术问题单独列为成本超支的一个重要因素。这一研究结果将非技术问题区分为“内部问题”(投资组合管理不善、未能准确的评估风险、规划失误、预测过于激进以及在成本估算中抱有所谓的“乐观的偏见”)和“外部问题”(政府干预和与环境相关规定)。71 但对内部和外部的非技术问题加以区分似乎并没有太大的意义,因为绝大部分内部问题均源自未能对外部问题的管理工作作出妥善的规划。当然,其他非技术风险还包括东道国管理不善、当前的风险、复杂环境中所独有的成本等等,不一而足。72

安永会计师事务所的报告发现,总的来说,受调查的项目中有69%的出现成本超支的情况,另有73%出现了工期延误的情况。73 许多项目明显超出预算:在受调查的项目中,成本超过预算51%超过了一半以上。74 非洲和中东地区的项目中出现成本超支或工期延误的比例甚至更高。75 安永会计师事务所还指出,在过去的十年当中,低估项目成本的趋势已进一步恶化。76 考虑到计划于2015年和2016年在政府软弱无能、奉行专制体制、政府腐败横行或政治经济局势动荡不定的国家(安哥拉、伊朗、尼日利亚、俄罗斯和委内瑞拉)内实施超大型项目的数量,这一趋势很可能会持续下去。

项目中断也将导致成本增加。77 当由于环境被破坏或安全事故导致勘探或生产过程被打断时,随之而来的经济损失相当巨大。2015年7月,自伊拉克至土耳其杰伊汉港的输油管道遭到土耳其当地的某个组织袭击。项目关闭导致库尔德斯坦地区政府在短短一周时间内损失了2.5亿美元。78 有关专家指出,项目中断的情况将进一步恶化,因为当地居民为发泄不满情绪正自发组织起来申索自己的权利,这也是提高项目透明度的可能造成的结果之一。不管出于何种原因,项目中断的代价都是非常高昂的,或将导致项目失去经济可行性,至少自2005年以来,这一现象就已经在尼日利亚及其他多地出现过了。79

这些较高的运营成本将转嫁到相关项目中国家财政收支平衡点的原油价格之中。这一事实(尤其是在动荡的市场动荡和石油价格较低的时期)将对公司的投资选择产生严重的影响。

此外,石油行业的业内人士发现,由于上述因素所导致的项目长期中断的负面影响将远远超出经济领域,环境和安全领域也将受到波及,在后两个领域内,公共关系的影响将令项目中断的直接经济冲击更加复杂化。随着公众对腐败在安全领域所产生的后果的认识逐渐加深,与腐败有关的冲突导致的项目中断将为石油公司带来更多负面冲击。一旦声誉受损,则可能需要花费数年的时间方可修复。

石油行业的专业人士认识到,在不稳定国家开发石油项目的成本是非常昂贵的,但却缺乏连贯一致的标准化体系对这些高昂的成本作出准确的预估并作出妥善应对。此外,石油行业尚未确定可对工期延误或声誉受损的风险进行量化评估的方法,而这些风险很有可能会令在动荡环境中开发的石油项目成本高涨的情况更加雪上加霜。部分大型石油企业缺乏切实有力的数据或行业基准数据,但却习惯直观的理解问题,因此,它们要么直接回避最复杂的环境、要么将资产从这些环境中剥离出来,将投资转向近海石油项目或非常规资源项目。实际上,较之政治风险,它们宁愿选择更可控的技术风险。但这也意味着它们舍弃了唾手可得的陆上石油项目,眼睁睁的看着利润被那些大胆的运营商瓜分殆尽。

谁在为这些损失买单呢?

东道国政府通过成本回收可以回收绝大部分(但并非全部)增加的成本,油田售出的第一批石油将被石油公司用于填补资本支出,而东道国政府仅仅只获得其中的一小部分收入。

这就意味着,石油行业因成本估算不准而导致的费用大部分必须由东道国政府(及其国民)承担,甚至连政府自身失策所导致的部分经济损失也必须由东道国政府及其国民一力承担。

不过,如果回收成本的时间超过预期,那么石油公司也必须因为资金的时间价值和损失的机会成本而承担相应的经济损失。产量分成协议的商业条款中规定的巨额成本导致石油公司和东道国都苦不堪言。因此,尽管东道国已经获得了石油收入,但如果成本上涨,石油公司仍需承担成本回收延后的后果。因此,尽管东道国允许石油公司最终回收其成本,但石油公司仍需承担大部分的利润和投资回报减少的经济损失。此外,如果回收初始投资后成本仍继续上涨,那么石油公司的投资回报率可能会降低。

随着利润的下降,股票价格可能会受到影响。已在纽约证券交易所上市的巴西国有石油公司的丑闻说明腐败将对股东产生重大的负面影响。当爆出丑闻时,其股价下跌了43%,美国股东的利益也随之受到重创。机构投资者在美国提起诉讼,希望能弥补其受到的损失。80

附录二:努力应对“石油魔咒”的结构失调问题

美国和其他西方国家的政府、多家国际非政府组织(NGO)以及其他多边机构倡导提高透明度的行动及其他改革措施,以期解决伴随石油而出现的各种社会弊病。它们先后发起了多次极具影响力的行动,旨在遏制腐败、改善治理、促进企业落实高标准、在公民中普及有关改善政府责任制的信息并提高当地居民的社会福利水平。绝大部分石油行业(特别是大型石油企业和部分著名的国有石油公司)都为这些行动提供了鼎力支持。

尽管拥有雄心勃勃的计划和良好的初衷,但迄今为止,这些举措都未能成功阻止遭受重创的产油国的动荡局势的蔓延。这主要是由于三大根本性原因:采取的方法缺乏协调性、行动并未在整个行业内被普遍推广及未能将稳定政治和经济局势作为工作的重点。

透明度

透明度是提高资源行业的市场效率的主要途径。透明度还被视为打击腐败的关键性举措。《采掘业透明度行动计划》(EITI)是在各国政府、石油行业和民间团体的支持下提升透明度的国际性行动纲领。81 《采掘业透明度行动计划》于2002年由英国政府和各大石油公司以及“全球见证”、自然资源治理研究所(NRGI)(由收入观察研究所与《自然资源的共同纲领》共同建立)、“公布付款阵线”等非政府组织共同发起成立,共有800家全球各地的非政府组织通过这一计划促进透明度和问责制。

截至2015年年中,有48个国家签署或以开始落实《采掘业透明度行动计划》。这些国家均已同意公布本国从各大公司处获得的资源采掘收入(信息披露的范围不仅仅局限于石油收入)。在《采掘业透明度行动计划》成员国境内运营的所有石油公司均需公布自身以收入、税收或特许权使用费的形式向政府支付的款项金额。相关数字被公布后,由《采掘业透明度行动计划》授权的机构就会针对政府和石油企业上报的金额进行对比,并对所有数据差异(至少在理论上)进行核对。

《采掘业透明度行动计划》的管理机构还具有其他优势。首先,一国的影子政府可以利用相关数据来计算他们亏欠中央财政预算的具体金额。其次,《采掘业透明度行动计划》多方利益相关者集团可聚集来自政府、石油行业和民间团体的代表,以便审核信息,解决问题并就石油收入的分配途径展开讨论。多方利益相关者集团提供的平台拥有光明的前景,因为它可以为民间团体提供发言机会,并明确在东道国内开展业务的所有规模的企业的数目。再次,《采掘业透明度行动计划》可为来自民间团体的代表提供广阔的舞台,赋权公民团体,助其在所有情况下均能提出富有建设性的建议。

目前仍有多个旨在提高透明度的计划正处于实地测试阶段,然而,现在就断言这些计划已取得成功仍为时过早。不过,这些旨在提高透明度的活动和《采掘业透明度行动计划》也存在着很大的局限性:

  • 《采掘业透明度行动计划》旨在促进交流并加强政府部门的建设。《采掘业透明度行动计划》并不能(亦未打算)解决除了可造成局势不稳并挑起争端的腐败现象以外的其他潜在性经济问题,无论这些问题是否有助于解决“荷兰病”、制定负责任的石油政策或可提高政府开支的透明度。
  • 虽然有少数国家已经因违反《采掘业透明度行动计划》的规定而被取消成员国的资格,但在不进行改革的情况下,腐败横行的国家仍然可以加入上述计划并持续维持成员国身份。
  • 遵守《采掘业透明度行动计划》相关规定的国家仍然有可能会出现严重的腐败现象。《采掘业透明度行动计划》有助于确保石油收入顺利充入一国国库,但它对贪赃枉法的官员和腐败的政府却并未作出任何惩罚性规定。例如,伊拉克就是《采掘业透明度行动计划》合规性的代表。每一桶石油的收入均被送入位于巴格达的财政部国库。但政府内部的腐败现象却屡禁不止。2014年6月,“伊斯兰国”击败3万多名伊拉克士兵攻占了摩苏尔,因为这支军队均为挂职士兵,而腐败的货运公司则将原应用于战场的食物和弹药送入了受贿高官的口袋中。82
  • 《采掘业透明度行动计划》并未针对资金丢失建立赔偿或资产回收机制。尼日利亚国有石油公司声称已将数十亿美元的石油收入用于对精炼燃料等物品的直接补贴,但这笔资金却从未经过国库之手,亦从未获得批准。在其提交给审计人员的账目表中出现了多处库存材料与实际情况不符的情况,但《采掘业透明度行动计划》却并未对此作出任何规定。
  • 根据相关条款,精炼能力不足的产油国可以原油交换燃料,而不是将其出售换取现金。但《采掘业透明度行动计划》并未针对“原油换精炼产品”条款建立分析机制。
  • 《采掘业透明度行动计划》不要求公布合同的内容。83
  • 虽然多方利益相关者集团在理论上是行得通的,但在实践中,参与者主要关注的却是审计事务而非更广泛的政策问题。此外,在部分国家中,多方利益相关者集团令民间团体的成员备受困扰,更糟的是,当他们将问题诉诸政府机构时,情况会变得更加糟糕。

虽然石油行业的支持的确证明了《采掘业透明度行动计划》在打击腐败这一问题上起到了一定作用,但我们不能指望依靠《采掘业透明度行动计划》一己之力就解决因高额的石油收入而导致的绝大部分问题(更不用说全部问题)。就解决其他多个关键性的腐败问题、为找回贪腐资金提供框架、揭露盘根错节的腐败关系网及追踪政府分配石油收入的用途而言,《采掘业透明度行动计划》仍有巨大的潜力。《采掘业透明度行动计划》目前正针对能否采用更全面的方法展开自我审查,石油行业可以支持或进一步加强相关的改革措施。

《多德-弗兰克法案 》

《采掘业透明度行动计划》以自愿的集体治理体制为基础。这也有助于激励西方国家的政府通过立法扩大透明度授权。尽管最初受到了石油企业的抵制,但《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》第1504条及欧盟的相关法案仍坚持要求所有在美国和欧洲证券交易所上市的采掘业公司在每个项目进行时都上报所有向政府支付款项的行为,且无论其是否是《采掘业透明度行动计划》的签署国。84 虽然这一新的要求的优势尚未可知,但在动荡环境中运营的石油企业及其股东可以通过分析新的数据获得未量化的项目费用的更详尽数据。这有助于更精确的对进行成本估算,反过来也有利于对新石油项目进行更负责任、更低风险的投资。

政府的能力建设

自然资源治理研究所致力于帮助政府和民间团体进行能力建设,以便助其更好的管理自身的资源优势。85 自然资源治理研究所制定了《自然资源的共同纲领》,该系列文件可为政府使用自然资源提供指南。该系列文件从“是否应批准资源采掘项目?”开始至“如何利用获得的收入更好的改善民生?”结束,围绕12个有关关键性政府决策的核心理念提供了指导性意见。该文件于国际货币基金组织与世界银行2010年年会首度公布,系多位独立的业内人士和学者在由国际知名专家组成的监督委员会的指导下共同编制完成,文件中采用了与富油国所面临的挑战有关的第一手信息。在2014年于英国牛津召开的自然资源的共同纲领大会上,该文件经重新审批再度发布。

自然资源治理研究所还编制了极有实用价值的治理指数,可据此对富油国政府的优劣和不足之处进行评估。

《自然资源的共同纲领》阐明了一系列可为政府提供指导意见的最合理的自愿性实践,旨在帮助政府改善国家资产的管理水平。石油公司可与新闻媒体协作,在该文件的推广工作中起到示范性作用,遵守业务所在国政府所要求的合规性规定,尤其是在政府缺乏公益意识的情况下,为其提供支持和鼓励。

石油行业的业绩标准

石油项目需要投入大量的资金。为了减少风险,大多数私营企业都会向银行业寻求融资援助。目前有若干项目可为可持续发展计划的推广提供援助,上述计划旨在确保当地居民免受石油项目的负面影响并进行有目的的监督。

作为世界银行的私营金融机构,国际金融公司(IFC)可为石油项目提供贷款融资。客户的相关石油项目均需围绕环境、劳动力、工作条件和社会福利的影响接受严格的评估。国际金融公司通过其绩效标准及为客户提出的建议促进项目的可持续发展,同时鼓励执行合理的环保、社会福利和公司治理政策来管理风险并推广可持续发展的项目。86

《赤道原则》是多家金融机构之间签署的一项协议,旨在对它们提供担保的相关项目的环境和社会风险进行评估和管理。87

合同的改革

大型石油项目合同的复杂性和保密性为谈判双方体系中腐败滋生和形成不公平的结果提供了温床。初次接触石油开发项目的国家可能缺乏就合同的合理收入展开谈判的能力和避免石油价格波动的负面影响的能力。

另一方面,拥有开发完善的石油项目的国家往往都希望能就合同条款重新谈判,而石油公司由于顾及巨额的沉没成本而不得不作出让步。2014年末至2015年初油价暴跌,部分国家声称此前的合同缺乏公平性,导致各大石油公司不得不诉诸费用高昂的诉讼程序,也引发了局势的动荡。从签署合同的双方来看,合同的条款都极其复杂,因此需要雇用一大批会计人员方可确证合同条款是否达成及是否存在一方违约的情况。

一般来说,有两种方法可以解决合同中的问题:一是提高透明度,二是利用格式合同确保合同条款的一致性。目前共有多个旨在提高透明度的倡议:

  • “公开合同”是世界银行提出的一项全新倡议,旨在提高所有公共合同(而非仅仅只是石油合同)的透明度并改善合同的投标、履行和达成情况。88 虽然该倡议提倡以书面形式公开合同内容,但它同时也强调在招标和确定中标单位的过程中确保合同签署方上游的透明度的重要性。
  • 国际金融公司(IFC)要求希望获得其贷款的石油公司公布相关的合同内容。国际金融公司指出,尚未发现公布合同内容将对公司产生任何不利的影响。89 有趣的是,世界银行历史上并未要求其国家客户公布相关石油合同的内容。“公开合同”的官员却表示,世界银行最近打破了这一惯例,要求加纳公布其石油合同的内容作为获得贷款的条件。90 加纳公布相关合同的行为并未对其产生明显的影响,这也许是因为即使石油合同的内容被公诸于众,但由于其条款内容的复杂性使得社会监督异常困难。
  • OpenOil是一家“非正式的”初创组织,该组织同样提倡公开石油合同的内容。91 该组织现已公布了50多份通过不同途径达成的合同(甚至可能是暗箱操作的合同),因此一度遭到业内人士的一致排斥。该组织还出版了一本如何理解石油合同的指南手册。

关注合同条款一致性的项目往往都倾向于:(1)降低合同谈判和执行的成本;(2)确保基本标准可保护双方的利益;(3)确保双方更易于理解和遵守合同的条款;以及(4)明确界定合同的签署方(并确保它们都具有签署和旅行合同的能力)。多个机构都发起了类似的倡议:

  • 哥伦比亚大学可持续投资中心的格式合同条款是一系列旨在帮助政府在谈判过程中争取对资源的掌控权的工具的重要组成部分。92
  • LOGIC为整个石油和天然气行业提供了一系列合同框架。该中心是跨行业项目的托管机构,其目的旨在提高在英国大陆架作业的近海石油项目的效率。93

对合同内容的地区性规定

许多政府都要求石油公司其业务活动中雇佣和培训当地工人并使用本地生产的设备。起初,这种需求是为了转移技术并为当地培养石油业务的专业人才,以便当地政府最终能摆脱对外国企业的依赖。许多公司都自愿参加了类似的“本地合同内容”计划,以便在当地社区获得更多经济机会。94

虽然相关的“本地合同内容”计划的初衷值得赞赏,但实际上并未创造大量就业机会,因为截至目前为止,绝大多数贫穷国家都无法提供复杂的石油开发项目所需的合格劳动力和相关技术。此外,与它们产生的收入相比,石油行业并非人力密集型产业。这些举措可能会导致进一步提升对资源行业的过度关注而非支持经济的多样化进程,而这正是“荷兰病”的症状之一。腐败的政府还可能利用本地内容要求公司在不知情的情况下与高官关系网的成员签订合同,导致合同价格飞涨,同时也滋生了腐败现象。95不安全国家内当地内容供应商甚至可能与叛乱组织过从甚密。96

企业社会责任

为了获得当地的“社会许可经营权”,石油公司已经在医院、学校、基础设施及其他项目中花费了数十亿美元。他们还为基金会提供资金,帮助当地企业获得资金,同时为促进业务所在国国民经济的发展和非资源行业的增长进行投资。为了促进非资源行业的经济发展,雪佛龙在尼日尔河三角洲地区发起成立了合作伙伴关系计划基金会。除了这些引人注目的例外情况外,97大部分企业社会责任活动的重点都是为了赢得当地社区对石油业务的支持或在西方国家中改善品牌形象,而非预防或减轻更广泛的外部负面影响。

事实上,这些举措的出发点都是好的,但却可能会取得适得其反的效果。例如,石油行业为医疗和教育行业提供的资金可能会令当地政府逃避它们原应承担的公共责任,同时也为腐败官员将本应用于这些目的的资金装入自己的口袋。此外,建立运转良好的教育系统是非常难的,那些疲于应付挂名教师、性别问题及教育内容等问题的富有经验的捐助机构可以证明这一点。如果同一个国家的部分地区并未开展相应的企业社会责任活动,那么为某些地区提供相关服务甚至可能导致其他地区的民众对企业心怀不满。

附录三:改良的风险评估方法

石油公司在进行风险分析时需要考虑一系列因素,包括政治风险、腐败、冲突以及合同的权威性等。虽然对于不同的公司来说,需要考虑的因素也不尽相同,但业内的分析人士表示,目前的方法并不能涵盖所有的风险,也未能对这些因素给予相应的重视。例如,如果仅仅只是关注一个政权是否会继续掌权而非当前的状况是否存在进一步恶化或变得更加动荡的可能性,那么对于“稳定”的定义就显得过于片面了。

因此,在对冲突及其他可对石油行业的业务活动产生负面影响的巨大变化进行与测试时,风险评估专家迄今仍未能取得重大的发展。采取改良的方法并对众多产油国复杂多变的环境进行更准确的评估将帮助石油行业的决策者和风险分析人士更精确的衡量一个项目可能面对的成本增加和工期延误的风险。这种方法将包括下列几大因素:

  1. 政府。行政和治理水平(包括政府机关之间相互制衡的作用以及对影子政府的评估)的高低是影响所有风险评估的关键。自然资源治理研究所(NRGI)针对如何衡量上述要素提供了具有实用价值的指标。98为了对治理效果进行评估,我们采用了自然资源治理研究所的“有利环境”的评估标准,这一套标准将多个消息来源对一个国家的腐败程度、预算透明度、问责制、民主制、治理效率及法治体系进行评估的结果考虑在内。世界正义项目公布的年度法治指数是另一项有用的信息来源。99
  2. 石油政策。《自然资源的共同纲领》为制定有效的石油政策制定了指导方针。我们认为,有效的石油政策的指标应该包括:(1)一个国家坚持落实《自然资源的共同纲领》的决心;(2)主权财富基金(若有的话)的效率;以及(3)自然资源治理研究所针对一国的石油政策评定的综合得分。石油行业当前的风险评估方法对一国政府的石油合同执行力的历史表现太过关注。合同的权威性对于石油公司具有重大的意义,这一点是可以理解的,100 但重新谈判合同的过程却绝对不是这一领域唯一的关键性危险因素。同时还应慎重考虑下列问题:这个国家(1)是否是《采掘业透明度行动计划》的签署国;(2)是否已落实了监管有效的资源政策,包括透明的收支制度和负责任的社会福利经费制度;以及(3)是否具有可持续的国家财政收支平衡点,因为这可以体现一个国家在市场动荡阶段对预算的管理能力,甚至可能在某些情况下,它体现了抑制更高水平的腐败行为的能力。国家财政收支平衡点的原油价格也是衡量局势稳定性的指标之一,因为收支平衡点原油价格较高国家在石油价格暴跌的时期将表现出更高的不稳定性。101
  3. 经济。通过确定是否存在“荷兰病”(即对石油收入的过度依赖)症状及缓解“荷兰病”症状的行动是否有助于改善经济多样性并促进稳定,可以对目前的方法进行改善。对于国内生产总值增长强劲的国家,较高的基尼系数(用于衡量收入分配的不平等程度)往往意味着经济增长所带来的好处仅仅只是惠及了极少数人口。
  4. 腐败。严重的腐败是衡量是否存在当前或潜在不稳定局面或可能的冲突的重要指标之一。“透明国际”的清廉指数是理想的初级指标,但应该与世界银行或世界正义项目及其他机构的研究结果结合使用。102 目前的风险分析报告往往只注意腐败与行贿之间的联系,因此对腐败的定义往往过于狭隘。针对腐败开展更广泛、更严格的评估可以帮助石油公司避免损失,更准确的评估因腐败而导致的工期延误所引发的更高的成本和更大的风险,如政府表现不佳和民众的抱怨等。在存在严重腐败的情况下,所有公司都希望能制定计划打击腐败或帮助项目避免过大的风险。在动荡不安的腐败环境中,即使增加风险溢价也无法为由腐败导致的工期延误或中断的风险而全额买单。
  5. 人民的福祉。受到良好教育并充分就业、享有卫生保健服务并且绝大部分都生活在贫困线以上的人口是治理效果令人满意、没有腐败且具有相应的稳定性的重要指标。
  6. 潜在的冲突或实际的冲突。爆发冲突预示着一国的环境可能会恶化,并且该国有较高的冲突风险。主要有下列几种前兆:(1)在过去的八年时间内,因对腐败政府不满而组织的重要的民众抗议;103 和/或(2)一系列危机接二连三的爆发,根据相关数据显示,当上述危机与石油问题叠加时,人均收入过低、经济受到冲击、人口密度过高、深刻的身份冲突及此前的内战史等风险因素都将增加内战爆发的可能性;104 实际的冲突包括可导致政权更迭、奉行极端主义的叛乱分子的袭击行动、暴力的武装政变和/或内战的或血腥的政治起义。
  7. 波动。一个国家的环境是可以改变的-有时甚至发生在瞬息之间。因此,评估一个国家的波动程度(即:当前的局势可能恶化的可能性趋势)将是非常有益的。波动性的衡量指标包括较高的贫困率、未实施(或刚刚开始实施)民主制度、严重的腐败及尖刻的民族矛盾等。

参考文献:

1、本文以石油行业而非其他采掘行业为重点,其原因有三:(1)我们希望能专注于一个行业,而非多个专业的行业;(2)石油行业具有巨大的影响力,因为全球的石油收入令其他采掘行业的收入相形见绌;以及(3)采矿业已经采取了自愿的集体行动,可为石油行业的类似行动提供指导。事实上,我们建议石油行业与采矿业结成合作伙伴关系。

2、穆罕默德·阿明·艾尔-贾迈勒和艾米·迈尔斯·贾菲,《石油魔咒》,《石油杂志》,2009年10月,第32页(石油大亨为中东地区的军备竞赛提供资金)。另可参见Peter Beaumont的《180亿美元的军备竞赛引爆中东冲突》,《卫报》,2015年4月23日,http://www.theguardian.com/world/2015/apr/23/the-18bn-arms-race-middle-east-russia-iran-iraq-un。

3、安永会计师事务所,《关注石油和天然气超大型项目》,2014年8月18日,http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-spotlight-on-oil-and-gas-megaprojects/$FILE/EY-spotlight-on-oil-and-gas-megaprojects.pdf。

4、石油行业和/或独立研究人员围绕石油行业、动荡局势、腐败现象及争端冲突之间的因果关系策划了后续项目并开展了相关定量研究。许多报告都曾就腐败与冲突之间的关系展开分析,包括本文的合著者莎拉·查耶斯曾撰写的报告《国贼:为什么腐败对全球安全构成威胁?(纽约:W. 诺顿出版社,2015年)(本文中引用了其他内容)及其他多篇文章。

5、迈克尔·L·罗斯,《石油魔咒》(普林斯顿:普林斯顿大学出版社,2013年),第48页。

6、《浅析“荷兰病”现象》,;另可参考汤姆·博格斯,《抢劫的机器:军阀、寡头、企业、走私及非洲财富的流失》(纽约:公共事务出版社,2015年),第69-72页。

7、可参阅阿里·阿尔斯特德克和凯文·巴克兰,《澳大利亚的“荷兰病”比加拿大更严重:货币》,彭博社,2014年12月19日,http://www.bloomberg.com/news/articles/2014-12-09/australias-dutch-disease-more-severe-than-canadas-currencies。

8、联合国开发计划署和库尔德斯坦地区政府规划部,《建设伊拉克库尔德斯坦地区(2012年)》,第20页,http://www.mop.krg.org/resources/MoP%20Files/Newsletter/SEINA-FINAL.pdf。

9、基尼系数评分的增加反映了从资源开发项目中受益和未受益的民众之间的贫富差距正在逐步扩大。

10、克里·多兰,《爸爸的乖女儿:一位坐拥30亿美元的非洲“公主”如何依靠每天2美元度日》,《福布斯》,2013年8月14日,http://www.forbes.com/sites/kerryadolan/2013/08/14/how-isabel-dos-santos-took-the-short-route-to-become-africas-richest-woman。

11、纪思道,《腐败令安哥拉儿童在生死线上挣扎》,《纽约时报》,2015年6月25日,http://www.nytimes.com/2015/06/24/opinion/nicholas-kristof-corruption-is-killing-children-in-angola.html?_r=0。另可参考纪思道的《孩子们的地狱》,《纽约时报》,2015年3月19日。

12、乐施会美国官网,2015年8月8日,http://www.oxfamamerica.org/take-action/campaign/natural-resources-and-rights/。

13、亚当·海斯,《这些国家或将因油价下跌而破产》,《投资百科》,2015年2月12日,http://www.investopedia.com/articles/active-trading/020215/falling-oil-prices-could-bankrupt-these-countries.asp。

14、《2015年委内瑞拉的政治动荡和内乱风险或将进一步恶化》,《简氏情报评论》,2014年12月11日,http://www.janes.com/article/46942/political-instability-and-civil-unrest-risks-likely-to-significantly-increase-in-venezuela-in-2015。

15、在早已存在腐败现象的国家内,大量涌入的石油收入将被中饱私囊并被用于拓展政府精英的关系网。

16、俄罗斯总统弗拉基米尔•普京的多年至交阿卡迪·罗滕伯格获得了至少价值2270亿卢布(约合74亿美元)的2014年索契冬奥会承建合同,这是高官关系网的例子之一。伊利亚·阿尔希波夫和亨利·迈尔,《普京密友包揽了至少21项索契冬奥会的合同》,彭博社,2013年3月21日,http://www.bloomberg.com/bw/articles/2013-03-21/putin-friend-bags-at-least-21-russian-olympic-contracts。俄罗斯和跨国石油公司对索契冬奥会投入了高昂的赞助费,这在历史上是前所未有的。根据相关报道预测,三分之一的赞助费流入了腐败分子的腰包。亚德拉·侯赛因,《俄罗斯对奥运会背后的利益虎视眈眈》,《金融邮报》,2014年1月30日http://business.financialpost.com/news/energy/how-russias-energy-sector-is-eyeing-a-bigger-game-beyond-the-olympics

17、如欲了解有关《采掘业透明度行动计划》及其他项目的更多信息,请参阅附录二。

18、路透社与《财富》杂志主编,《继爆出170亿美元的丑闻后巴西国有石油公司将恢复正常运营》,《财富》,2015年4月23日,http://fortune.com/2015/04/23/petrobras-takes-17-billion-hit-on-scandal-promises-normality。

19、莎拉·查耶斯,《国贼:为什么腐败对全球安全构成威胁?(纽约:诺顿出版社,2015年)。

20、我们承认,石油行业已经制定了非常复杂的政治风险分析法。虽然我们对通常不对公众披露且因公司而异的方法并不算熟悉,但我们建议石油行业至少应将我们推荐的数个因素纳入考量范围,这可能将涉及对现有因素的重新评估和调整或添加新的因素等。石油行业的目标是精确的评估出哪些国家正深陷“石油魔咒”,如果有必要的话,还可以将预算纳入项目开发计划以解决这些问题并提高稳定性。

21、“透明国际”官网,《石油和天然气》,最后访问时间为2015年8月25日,http://www.transparency.org/topic/detail/oil_and_gas。

22如附录三中所述,我们引用了自然资源治理研究所有关产油国治理成果的评估结果。如欲了解与自然资源治理研究所有关的更多信息,请参阅附录二。

23、正如附录三中所描述的,我们引用“透明国际”的清廉指数和莎拉·查耶斯的相关研究成果编制了地图,展示了与严重的腐败现象有关的民众起义的情况。另可参考腐败和安全工作小组与莎拉·查耶斯的《腐败:对国际安全的潜在威胁因素》,卡内基国际和平研究院,2014年6月及随后的未发表的研究成果。

24、罗斯,第228页。

25、托德•莫斯、卡罗琳•兰伯特和斯蒂芬妮·马杰洛维茨,《从石油到现金:通过资金转移应对资源魔咒》,全球发展中心,2015年5月,http://www.cgdev.org/sites/default/files/21771_CGD_cx_Proof.pdf。

26、罗斯,第242页。

27、某些财政不确定性可能会产生令人意想不到的后果:可能会导致石油公司向局势动荡但在合同合规领域拥有良好历史记录的国家投资。

28、值得注意的是,挪威的平均上游生产成本比本项调查所涉及的部分国家都要高,这一部分要归功于挪威将财富转移至国民的措施。运营成本较低的国家可能无法向民众提供类似的福利,这将令动荡的局势进一步恶化。

29、请注意,绝大多数“橙色”、“红色”和“黑色”国家也面临着经济失调的问题,但它们并不属于“黄色”国家的行列,因为他们同时还出现了其他更严重的问题。另需注意的是,许多“绿色”国家的产油区已经出现了“荷兰病”的症状,但却未出现整体的经济失调,因为上述国家的经济体系体庞大且经济形势趋于多样化。

30、罗斯,第227页,n10。

31、世界银行官网,《世界发展指标:马来西亚》,最后访问时间为2015年8月25日,http://databank.worldbank.org/data//reports.aspx?source=2&country=MYS&series=&period=。

32、普拉文·梅农,《更新5:马来西亚总理否认欺诈,称前总理钱超马哈蒂尔招来危机》,《路透社》,2015年7月3日,http://www.reuters.com/article/2015/07/03/malaysia-1mdb-idUSL3N0ZJ1GD20150703。

33、《BBC新闻》,《马来西亚近万名群众向纳吉布·拉扎克总理发出抗议》,2015年8月30日,http://www.bbc.com/news/world-asia-34093338。

34、我们引用了纽约大学斯特恩商学院的阿斯沃斯·达摩达兰有关风险溢价的研究成果。数据最后更新时间为2015年1月,http://pages.stern.nyu.edu/~adamodar/New_Home_Page/datafile/ctryprem.html。

35、乔纳森•瓦茨,《巴西精英人士从巴西国有石油公司丑闻中获利30亿美元,但下岗工人却需为此买单》,《卫报》,2015年3月20日,http://www.theguardian.com/world/2015/mar/20/brazil-petrobras-scandal-layoffs-dilma-rousseff。

36、另可参考杰布·布朗特的《巴西国有石油公司丑闻案持续发酵,巴西付出沉重经济代价》,《路透社》,2015年4月20日,http://www.reuters.com/article/2015/04/20/us-brazil-petrobras-impact-idUSKBN0NB1QD20150420。

37、自然资源治理指数,http://www.resourcegovernance.org/rgi/countries。

38、罗斯,第146-147页。

39、彭博社,《面对制裁,埃克森在俄罗斯的石油公司数量仍超过美国》,2015年3月15日,http://fuelfix.com/blog/2015/03/03/exxon-now-has-more-exploration-holdings-in-russia-than-in-the-u-s-despite-sanctions/#26896101=0。

40、《彭博社评论:普京反腐只是虚张声势》,彭博社,2013年5月9日,http://www.bloomberg.com/bw/articles/2013-05-09/bloomberg-view-putins-phony-war-on-corruption。

41、安德斯·艾斯仑德,《为什么俄罗斯天然气工业开放式股份公司就像一个犯罪集团》,《莫斯科时报》,2012年2月28日,http://www.themoscowtimes.com/opinion/article/why-gazprom-resembles-a-crime-syndicate/453762.html。

42、俄罗斯还需面对车臣、达吉斯坦、印古什共和国及其他南高加索地区的大规模叛乱。有分析人士指出,由于这个原因,俄罗斯应该归入“红色”国家。

43、席佳琳,《抗议之声此起彼伏,俄罗斯公众日趋不满》,《金融时报》,2015年4月9日,http://www.ft.com/intl/cms/s/0/8a2c2802-ded2-11e4-852b-00144feab7de.html#axzz3eZjOzsBn。

44、自然资源治理指数,http://www.resourcegovernance.org/rgi/countries。

45、穆赫塔尔·阿瓦德和布莱恩·卡特里斯,《打击伊斯兰教徒在埃及武装起义》,《华尔街日报》,2015年8月1日,http://blogs.wsj.com/washwire/2015/08/01/countering-the-islamist-violence-rising-in-egypt/。另可参考米歇尔•邓恩的《埃及的塞西将军与国内叛乱》,半岛电视台,2014年11月4日,http://www.aljazeera.com/indepth/opinion/2014/11/egypt-sisi-insurgency-201411462150674910.html。

46、世界银行官网,《尼日利亚》,最后访问时间为2015年8月25日,http://data.worldbank.org/country/nigeria。

47、另可参考亚伦·桑耶、亚历山德拉·吉利斯和克里斯蒂娜·卡斯福瑞斯的《透视尼日利亚国有石油公司石油销售内幕:浅析尼日利亚的改革》,华盛顿:自然资源治理研究所,2015年8月。

48、克里斯蒂娜·卡斯福瑞斯和亚伦·桑耶,《尼日利亚的原油之罪:打击偷油活动的国际行动》,查塔姆国际事务研究所,2013年9月,http://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Research/Africa/0913pr_nigeriaoil_es.pdf 。另可参考艾米丽·摩根的《尼日利亚偷油活动的起因》,美国对外关系委员会,2015年8月4日,http://blogs.cfr.org/campbell/2015/08/04/a-primer-on-nigerias-oil-bunkering/。

49、莎拉·查耶斯,《如何打破尼日利亚的石油魔咒》,卡内基国际和平研究院,2015年6月2日,http://carnegieendowment.org/2015/06/02/how-to-reverse-nigeria-s-oil-curse/idzm。

50、将国家财政收支平衡点的原油价格与尼日利亚石油项目的平均原油价格进行对比,尼日利亚成熟的陆上项目的原油价格每桶一般不足10美元。

51、浏览附录三,了解有关评估这些国家动荡水平的因素的详细讨论。

52、安永会计师事务所,《关注石油和天然气超大型项目》,第8页。另可参考调查结果摘要:http://www.ey.com/GL/en/Industries/Oil---Gas/EY-spotlight-on-oil-and-gas-megaprojects#.VXxZYmBd5fi(“独立项目分析”2011年的一项行业研究报告发现,78%的上游超大型项目都面临着成本超支或者工期延误的问题,这一情况比2003年50%更趋恶化)。

53、安永会计师事务所,《关注石油和天然气超大型项目》。请注意,“大型”项目的评估标准不仅包括成本和产油量,还包括石油开采的成本、输送上岸时间及其他因素。

54、拉吉·南德笛卡尔访谈录,2015年5月19日。

55、史蒂文·柯彼茨,道格拉斯威斯特伍德公司董事总经理,《石油和经济增长:浅析供给约束型的观点》,在哥伦比亚大学全球能源政策中心发表的演讲,2014年2月11日,幻灯片第40-43页。欲浏览演讲报告的全部内容,请访问:http://energypolicy.columbia.edu/sites/default/files/energy/Kopits%20-%20Oil%20and%20Economic%20Growth%20(SIPA,%202014)%20-%20Presentation%20Version%5B1%5D.pdf。

56、史蒂文·柯彼茨,《石油和经济增长》演讲报告,幻灯片第45页。

57、乐观的偏见是一种全球普遍存在的现象,并不是局势动荡的产油国所独有的现象。这种偏见可能会导致在经济上不可行的项目基于“随着时间的推移,开发石油量越多,石油公司可摊销的成本就越多”这一观点而获得批准。

58、我们认为“乐观的偏见”指的是:石油行业的决策者们往往倾向于那些自然条件优厚的石油项目,即使这些项目所在的环境并不稳定,他们通常低估了与这些环境相伴相生的高昂成本和工期延误等常见性问题。

59、安永会计师事务所,《关注石油和天然气超大型项目》,第7页。

60、同上,第11页。

61、托尼•霍奇访谈录,2015年4月20日。

62、《核电站出口商的行动原则》的背景和文本内容,http://carnegieendowment.org/publications/special/misc/nppe和http://nuclearprinciples.org/wp-content/uploads/2014/03/PrinciplesofConduct_March2014.pdf。

63、艾迪·里奇和乔纳斯·莫伯格,《超越政府:如何帮助集体治理达到更好的效果?--从〈采掘业透明度行动计划〉中汲取的教训》,(谢菲尔德:格林利夫出版社,2015年),http://www.greenleaf-publishing.com/productdetail.kmod?productid=4090。

64、《自然资源的共同纲领》,http://naturalresourcecharter.org/content/natural-resource-charter-pdf。

65、《国际金融公司报告》,《可持续发展的商业案例》,2012年7月,

http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/topics_ext_content/ifc_external_corporate_site/ifc+sustainability/our+approach/risk+management/performance+standards/environmental+and+social+performance+standards+and+guidance+notes。

66、理查德•多布斯等,《打破“石油魔咒”:尽力发挥以收益驱动的经济体的潜力》,麦肯锡全球研究所,2013年12月,http://www.mckinsey.com/insights/energy_resources_materials/reverse_the_curse_maximizing_the_potential_of_resource_driven_economies。

67、这些国家的决策者可以将所有公司(包括国有石油公司)在其全球业务中必须遵守的最低标准编入法典并以此支持本文中的建议,同时在西方国家的土地使用权招标活动中获得竞争优势。

68、安永会计师事务所,《关注石油和天然气超大型项目》,第8-9页。

69、同上,第6页。

70、拉吉·南德笛卡尔访谈录,引用了《“独立项目分析”2011年年报》的部分调查结果。

71、安永会计师事务所,《关注石油和天然气超大型项目》,第8-9页。

72、A·奥德修斯·帕特里克,《物流和生物保护问题令雪佛龙公司的澳大利亚项目举步维艰》,《纽约时报》,2015年7月3日,http://www.nytimes.com/2015/07/04/business/international/logistics-and-lizards-disrupt-chevrons-project-off-australia.html?_r=0。

73、安永会计师事务所,《关注石油和天然气超大型项目》,第4页。

74、同上,第4-5页。

75、同上。

76、同上。

77、同上,第11页。

78、2015年8月2日库尔德斯坦地区政府自然资源部的声明,http://mnr.krg.org/index.php/en/press-releases/467-statement-by-ministry-of-natural-resources-regarding-attacks-on-the-kurdistan-to-ceyhan-oil-export-pipelines-in-turkey。

79、史蒂文·柯彼茨,《石油和经济增长》演讲报告,幻灯片第44、46、47和49页。

80、麦迪逊·马里奇,《巴西国有石油公司丑闻案引发投资者轮番诉讼》,《金融时报》,2015年4月5日,http://www.ft.com/intl/cms/s/0/95233aec-d942-11e4-a8f1-00144feab7de.html#axzz3eZjOzsBn。

81、请参考《采掘业透明度行动计划》的官方网站http://eiti.org。

82、威廉·威尔斯,《尼日利亚的审计:《国有石油公司逐步蚕食石油收入》,《金融时报》,2015年4月23日,http://www.ft.com/cms/s/0/5ebb5f3c-edb2-11e4-987e-00144feab7de.html#axzz3d2OqbeuR。

83、请注意,对于公开合同内容的必要性这一问题尚存在意见分歧。部分分析人士认为,公开合同的内容将有助于减少东道国政府腐败现象。但另有部分分析人士则认为,腐败往往发生在合同可控制的范围之外。

84、美国证券交易委员会披露的相关规则,https://www.sec.gov/rules/proposed/2010/34-63549fr.pdf。

85、请参考自然资源治理研究所的官方网站http://www.resourcegovernance.org。

86、国际金融公司的业绩标准,http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/topics_ext_content/ifc_external_corporate_site/ifc+sustainability/our+approach/risk+management/performance+standards/environmental+and+social+performance+standards+and+guidance+notes。

87、《赤道原则》,http://www.nortonrosefulbright.com/files/equator-principles-iii-pdf-17mb-111048.pdf。

88、请参考“公开合同”的官方网站http://www.open-contracting.org。

89、国际金融公司高级分析师莉亚妮·罗德访谈录,2015年4月6日。

90、“公开合同”执行董事加文·海曼访谈录,2015年5月14日。

91、请参考“公开合同”的官方网站http://openoil.net/#。

92、哥伦比亚大学可持续投资中心的官方网站http://ccsi.columbia.edu。

93、请参考LOGIC的官方网站http://www.logic-oil.com。

94、基金会战略集(FSG),该咨询公司旨在帮助各基金会利用慈善活推动社会改革,敦促资源公司利用“集群”效应扩大参与本地信息活动的机会。在我们看来,这种方法有很大的前景,但只有致力于应对与“荷兰病”有关的问题方可取得成效。因此,涉及本地内容的活动不应以资源行业的需求为侧重点。请参考http://www.fsg.org/publications/extracting-purpose?srpush=true.

95、安永会计师事务所发布在报告中指出,本地内容项目可能会导致成本超支和工期延迟。

96、支付的款项可能会产生令人意想不到的后果,如为叛乱分子提供了资金支持。尼日利亚的某位叛乱分子称,他只要不再损坏石油生产设备并为石油公司提供本地内容即可赚取“不义之财”。威尔·罗斯,《尼日尔河三角洲是否在用钱买和平?》BBC新闻,2013年5月1日,http://www.bbc.com/news/world-africa-22357597。

97、请参考尼日尔河三角洲地区合作伙伴关系计划基金会的官方网站http://www.pindfoundation.org。另可参考https://www.devex.com/news/going-beyond-corporate-philanthropy-in-the-niger-delta-81078。

98、如欲了解与自然资源治理研究所及其治理指数有关的更多信息,请参阅附录二。

99、更多信息,请参见世界正义项目的法治程度排名,http://worldjusticeproject.org/rule-law-around-world。

100、虽然合同毁约的代价非常昂贵,并且遭到了石油公司的一致抵制,但当外部条件发生变化时,本着信誉原则针对合同条款进行谈判的确有助于促进长期稳定性并为当地民众带来福利。

101、如欲了解与自然资源治理研究所和《采掘业透明度行动计划》有关的更多信息,请参阅附录二。

102、“透明国际”的清廉指数,http://www.transparency.org/cpi2014/results。

103、腐败和安全工作小组,《腐败:对国际安全的潜在威胁因素》,《卡内基报告》,卡内基国际和平研究院,2015年,第13页。

104、罗斯,第146-147页。