本月欧盟在几天内连续就中欧关系中的两个关键议题发表了重要声明。一项事关中国市场经济地位的认定。今年12月,中国将完成加入世贸组织15周年过渡期。普遍预期欧盟届时将会对这一问题做出最终决定。另一项则回应了常设仲裁法院在中菲南海争端问题上作出的对中国的不利裁定。

欧盟能在英国脱欧造成的冲击尚未消散之际连续发表两项声明,体现了欧盟的团结和韧性。但两项声明之间巨大的差异也凸显出欧盟本身相对而言的优势与劣势。

优势
欧盟委员会专员团于7月20日达成的关于中国市场经济地位的决定令人惊讶,欧盟委员会副主席于尔基·卡泰宁 (Jyrki Katainen)在次日的新闻发布会上对此作出了解释。卡泰宁规避了有关“市场经济地位”的问题,表示“最好忘掉这一概念,因为我们有着完全不同的理解”。

实际上,欧盟委员会虽然将遵守国际法,废除针对尚处于世贸组织过渡期的中国而制定的反倾销规则,但却在制定一套新的贸易防御规则。这套规则将绕过世贸组织的框架,适用于欧盟的所有贸易合作伙伴,以便能够考虑到“一国干涉任何特定国家或特定行业”的情况。欧盟委员会计划加强反倾销手段, 其中可能包括摒弃限制欧盟征收惩罚性反倾销关税能力的“从低征税原则”。

这一决策如此引人注目有几大原因。首先,其本质上延续了法德两国关于改革欧盟贸易防御手段的意见书的立场。据称此意见书已在成员国间获得了极大认同。其次,其立场与一些媒体(主要是英国《金融时报》和法国《回声报》)的预测大相径庭。这些媒体曾预测欧盟委员会专员团会与今年5月欧洲议会作出的决议保持一致,拒绝承认中国的市场经济地位。

第三,尚未有报道表示有任何成员国极力反对这一决策。当然,于尔基·卡泰宁本人已指出要等到年底才能做出有关贸易防御手段的具体决策。尽管解决“市场经济地位”问题不需要欧盟委员会、欧洲议会与欧洲理事会共同决策,但具体措施却需要共同制定,并获得包括成员国的特定多数通过,而这对欧盟目前为止所表现出的团结一致将是一种考验。

劣势
另一项重要声明则不那么令人信服。该声明发表于7月15日,回应了常设仲裁法院在南海争端上对中国做出的不利裁定。常设仲裁法院的裁定让全世界,包括中国在内,深感意外。尽管普遍预期裁定会对中国不利,但未料法院在菲律宾提出的15个议题上全都做出了不利于中国的裁定。法院采用如此激烈与明确的措辞详细否决了中国提出的反对此裁定的所有论据,这同样也令人意外。

常设仲裁法院通过如此坚决的裁定,以法律为依据划定了严格的界线,完全没有从政治的角度考虑中国的影响力。然而,中国的国际伙伴们却无法这样做。这些国家目前面临两难境地——要么履行对国际法的承诺,支持这一裁定;要么权衡与中国的关系,忽视这一裁定。

虽然无法想象任何一个国家会主动通过军事手段来执行这一裁定,但很少有国家的声明像欧盟那样谨慎克制。与3月较强烈地反对南海军事化的声明迥然不同,此次欧盟外交和安全政策高级代表称欧盟和其成员国“认可此裁定……(但)不在领土主张相关的主权方面采取任何立场。”

这种软化的立场部分源于一个事实。那就是常设仲裁法院严格限制了各国对专属经济区这样的离岸领土宣示权利时的理论依据,从而正在开创一个先例。而这对全球各国(包括欧洲)都将产生影响。

这是一个积极且稳健的进展。《联合国海洋法公约》于1982年通过,引入专属经济区这一概念。根据其定义,一国可对传统的领海边界以外200海里的海域拥有经济专属权。这在一夜之间引发了一类全新的国际争端。常设仲裁法院近期针对南海的裁定厘清了部分争议,同时削弱了《联合国海洋法公约》缔约国豁免自身在常设仲裁法院应诉的能力。

欧盟至少有三个成员国有理由对这样的进展表示担忧。拥有全世界第二大领海和专属经济区面积的法国,或许发现自己对所谓的法属印度洋诸岛周边的印度洋海域的主张正面临问题,马达加斯加和毛里求斯声称对这些海域拥有权利。克罗地亚于2015年退出了与斯洛文尼亚之间针对皮兰岛周边海上边界的仲裁程序。1976年,常设仲裁法院宣称对希腊与土耳其的类似争端没有管辖权。而中国在常设仲裁法院近期就南海争端做出裁定后,就在一份官方声明中直接引用了这一案例。

这为欧盟理事会带来了一个棘手的问题。欧盟理事会必须要找到恰当的措辞,不得针对以上案例有任何暗示。但据知情人士表示,最大的障碍是匈牙利决定在理事会内为中国据理力争(这证明中国的双边游说取得了成功)。就连3月宣言里的措辞也无法再次得到全体成员的认可。因此该宣言仅被放入了新声明的附录中。

再评估
鉴于上述掣肘,欧洲理事会能够在三天内,尤其是在欧盟-中国峰会于7月12日和13日刚召开的情况下,达成统一立场是令人吃惊的。由此可得出三个结论。首先,英国脱欧带来的压力并未在此后的几周里导致欧盟的决策流程崩溃。其二,任何不需要全体通过或特定多数通过、只需要欧盟委员会表明立场的行动,都很可能更为强硬。其三,不幸的是,欧盟针对经济与贸易等核心领域的行动,仍然比其针对外交与安全政策的行动要高效得多。这是一个有力的论点,此论点有利于欧盟委员会内部保持对经济和贸易政策的管控,而不是转向各成员国来制定决策。似乎集体决策的代价就是会削弱决策与声明的力度。

本文最初发表于欧洲对外关系委员会。