中美贸易战对话可能掩盖了另一场事关中国投资影响的重大辩论,这场辩论发生在大西洋两岸。就在美国国会考虑改革美国外国投资委员会(CFIUS,负责对入境投资进行国家安全审查的跨部门委员会)之际,欧盟可能会推进泛欧审查机制。7月12日至13日中国首都将举行欧盟-中国峰会,毫无疑问,届时,颇为光火的中国将会就此提出种种疑问。

 

鉴于中国实施“2025年中国制造”战略,发展科技导向型经济,一些经济学家认为这场辩论应该与投资有关。中国在人工智能、机器人、替代能源汽车、生物制药、医疗器械和航空等领域制定了发展目标。如果不能实现创新,中国的备选方案只能是收购外国创新公司。

美国国会考虑扩大外国投资委员会,该委员会在任何非美国实体收购或接管任何美国公司或与任何美国公司合并时,负责审查任何可能导致外国公司控制美国公司的申请。外国投资委员会主席由美国财政部长担任,委员会成员则来自其他政府部门,包括商业、能源、国家、交通、国防和国土安全等领域。如果问题得不到解决,委员会主席可以在审查后决定中止或禁止交易。例如,2017年9月,外国投资委员会拒绝半导体投资基金凯桥资本(Canyon Bridge)以13亿美元收购芯片制造商莱迪思(Lattice)的股份,因为该投资基金由中国国有资产管理人赞助。拟议通过的《外国投资风险审查现代化法案》可以扩大审查投资累积效应的范围。

 

与此同时,在中国电器制造商美的公司2016年以53亿美元收购德国顶尖机器人公司Kuka后,欧洲决策层的立场也发生了变化。德国和美国阻止了中国投资者再次企图以7.23亿美元收购半导体制造商爱思强(Aixtron)公司,该公司也在美国运营。法国财政部也对此表示担忧,已拒绝了“多宗交易”。继德国、法国和意大利政府发表联合声明后,欧盟委员会主席让-克劳德·容克(Jean-Claude Juncker)在2017年9月宣布,欧盟成员国应就外国直接投资达成共识:“如果一家外国国有公司想要收购欧洲港口、部分能源基础设施或国防技术公司,收购只能在透明的情况下进行。”计划中的框架将允许欧盟成员国基于安全或公共秩序原因分享收购意向的细节,包括与研究、运输、能源或空间有关的收购。自2018年初以来,欧盟官员就此问题展开了密切沟通,试图找到一个令28个成员国都能接受的解决方案——然而只有不到一半的欧盟国家制定了审查外国直接投资提案的立法,而且大多是外国投资交易影响到国家国防或安全利益时才制定立法。

 

容克认为,欧盟委员会的提议是不具约束力的合作体系,“只有当一个或多个成员国的特定外国投资可能影响到其他成员国的安全或公共秩序时,该体系才会被激活。”

由于东欧和南欧国家得到了中国慷慨援助,这项提议面临着东南欧成员国的抵制。2017年,中国在欧洲的投资达到350亿欧元,而同期欧洲在中国的投资则降至80亿欧元。除了人工智能、机器人或纳米技术等领域关涉国家安全问题外,互惠也是一个关键问题:总部位于北京的中国欧盟商会年复一年地报告称,欧洲企业发现在中国与中国本土企业竞争更具挑战性。外商投资中国经济领域时,中国在渔业、通信、金融服务、交通、电力和建筑等众多行业仍然有严格限制。自从1978年邓小平开始实施中国“开放政策”以来,在华外国公司与中国的本土公司不同,按照一套独立的规章经营,被迫与中国合作伙伴建立合资企业。

 

6月13日,欧盟各国大使就欧盟理事会针对战略部门第三国投资审查拟议规定所持的立场达成一致,并在成员国和欧盟委员会之间就可能影响安全和公共秩序的投资建立合作机制。有趣地是,各国大使决定欧盟应该“尽快”开始与欧洲议会谈判。总部位于斯特拉斯堡的欧洲议会过去一年时间里一直就这个话题进行辩论。

 

特朗普政府持“美国优先”立场(美国新版《国家安全战略》将中国列为“战略竞争对手”),主流欧洲国家积极寻求改进欧盟审查外国投资的工具箱,在此背景下,鉴于当前的“贸易战”,中国选择故技重施,将各国“分而治之”,同时也试图挑动欧洲对抗美国。中美之间以及中国-欧盟之间急需双边投资条约谈判,但此类谈判却陷入停滞。

 

中国的“一带一路”倡议雄心勃勃,正在迅速推进,但中国对“一带一路”的投资与其在大型发达经济体的投资相比,相对较少。尽管如此,中欧和东欧国家仍是“一带一路”倡议的一部分。许多国家——也是中国在2011年与欧盟并行成立的所谓“16 + 1”集团成员国——已经与中国签署了谅解备忘录,支持“一带一路”倡议,旨在通过建设基础设施网络提高连通性。大多数签署国接受了中国政府的大量贷款或项目,实行了门户开放政策,因此对比利时的计划表现出复杂的感情。甚至还产生了一些外交政策后果:2016年,海牙常设仲裁法院就中国对南中国海的主权主张,作出有利于菲律宾的压倒性裁决后,希腊和匈牙利对欧盟外交事务高级代表发表的强硬声明表示反对。

 

尽管如此,担任欧盟轮值主席国的保加利亚,还是设法为欧盟委员会的提议争取到了更多支持者,很有可能取得进展。与此同时,美国参议院和众议院都在委员会层面就此问题展开了激烈辩论。

未来几年,美国和欧洲都需要外部投资者,对于欧盟各成员国和美国各州来说,中国仍将是一个具有吸引力的资金来源,它们倾向于采取比华盛顿联邦政府更友好的方式。但是,正如荣鼎咨询公司和墨卡托中国研究所在一篇文章中所表明的那样,中国成为一个主要的全球投资者会带来这样一种风险,即“认为中国是一个搭便车者,这样的看法会削弱公众的支持,使更少人支持与中国开展经济合作,更少人支持西方民主国家开放自由的经济秩序”。

 

互惠问题在大西洋两岸应继续分别得到妥善处理,但可以通过跨大西洋合作,在与日本或加拿大等经济合作与发展组织成员国的进程中得到解决。美国《国家安全战略》呼吁与欧洲盟友对话,“质疑中国不公平的贸易和经济做法,限制中国获取敏感技术”,但尚不清楚特朗普政府是否主张采取联合方式。美国和欧盟应该确保定期共享信息,联合监控中国投资和经济活动的性质和范围。尽管美国和欧盟并非总能口径一致,但随着中国资本的持续流动,美欧应协调一致并形成统一战线。美国对外国投资审查可能收紧,中美关系普遍恶化,二者的可能后果是:原本要投向美国的中国资本转向了欧洲大陆,使得跨大西洋合作变得更加重要。

本文原载于耶鲁全球在线