对美缅接触的几点思考

奥巴马政府对缅甸的政策调整以及自今年8月以来美缅高层的频繁接触引人关注。8月，美国参议员吉姆•韦布(Jim Webb)访问缅甸，受到了缅甸最高领导人丹瑞大将和总理登盛的会见。11月初，美国负责亚太事务的助理国务卿库尔特•坎贝尔(Kurt Campbell)与其助手斯科特•马夏尔(Scott Marciel)访问缅甸，成为14年来首次访问缅甸的美国政府高级官员。11月15日，在参加新加坡举行的亚太经济合作组织(APEC)领导人非正式会 议期间，奥巴马与缅甸总理登盛会面并进行了直接对话。这成为美缅两国领导人43年来的首次对话。

这些会晤反映了美缅双方怎样的政策意图？将产生怎样的政治结果？给东南亚乃至亚洲的政治格局以及中国在该地区的利益将带来怎样的影响？《卡内基中国透视》 采访了乔治城大学外交学院亚洲研究项目主任、缅甸问题专家石眼山(David Steinberg)教授，和美国战略与国际研究中心东南亚项目主任、高级顾问包恩宁(Ernest Bower)。

美国的新接触政策

美国对缅甸的政策由单一的制裁转向“制裁犹在，但接触增加”，反映了奥巴马政府对小布什政府外交政策的改革。包恩宁解释道，奥巴马政府看到单纯的制裁措施在缅甸并没有达到任何效果，于是决定改而接触缅甸，以期改善缅甸的政治现状。

石眼山表示他在华盛顿提倡与缅甸接触已有18年。“奥巴马政府与缅甸政府进行接触，是正确的一步。只是美国目前还不能放弃制裁。只有缅甸军政府作出一些行动，美国才可能放弃制裁——这些行动可以包括释放政治犯和保证2010年大选的自由与公正。”

在肯定美国新接触政策的同时，石眼山提醒道，“我们也应看到美国的缅甸政策受美国政治的局限。”与其他许多国际、国内问题相比，缅甸问题是奥巴马政府时间表上“处于角落里的一个小问题”。

虽然美国传出的“接触”信号已得到一些回应，例如缅甸军政府允许昂山素姬就针对缅甸的制裁与澳、英、美大使馆的外交官员进行会谈。但与其他的政策调整一样，包恩宁说，我们不可能一开始就期望出现大的突破；目前需要做的就是进行先期“投资”——打通渠道与发展信任。

从更大的范围来看，美国对缅甸的新接触政策有一个重要的“附加价值”，即美国不必再为缅甸问题干扰它与东盟的关系发展。由于缅甸是东盟成员国之一，过去的 美国领导人为回避缅甸错过了很多与东盟领导人共聚一堂进行磋商的机会。石眼山指出，布什政府作出的一个正确决定是设立美国驻东盟大使一职，但赖斯和小布什 错过了很多东盟会议，实际上还是忽略了东盟——这一美国重要的贸易与战略伙伴。包恩宁评价道，“奥巴马此次参加APEC会议彻底改变了这一错误；这一举动 也是奥巴马政府开展其亚洲政策的重要一步。”

美缅接触一拍即合

包恩宁看到，除了美国的政策改变，缅甸军政府的合作态度也有些出人意料。从外交角度来看，奥巴马在APEC会议上直接对话缅甸总理登盛要求释放昂山素姬， 登盛没有因此离席似乎已是喜人的迹象。此外，从缅甸军政府愿意接待坎贝尔和马夏尔等美国高官的到访来看，缅甸军政府也似乎愿意改善与美国的关系。

缅甸军政府的立场改变如何解释？石眼山认为，除了试图缓解美国的经济制裁以外，缅甸也想获得国际社会对2010年大选和新政府的合法性的认可。

石眼山从缅甸的政治史角度分析了缅甸复杂的政治局势。他指出，缅甸不是没有过自由公正的选举，如1990年的大选。昂山素姬以压倒性的选票获胜，却被军政 府否决，昂山素姬也因此被软禁。简单说来，缅甸的政治制度发展到今天，即使是在去年通过的新宪法下，实质上还是被军队控制的高度集权的政治统治。

石眼山指出，在这种政治局势下，缅甸进行自由公正的选举有着很大的难度。美国政府要求自由公正的选举却尚未定义判定“自由公正”的标准。如果“自由公正” 意味着昂山素姬能够参选一个政府职位，就需要实现几个先决条件：首先，缅甸军政府要释放昂山素姬；其次，缅甸军政府要在大选前修改宪法，因为缅甸的现行宪 法规定总统候选人的父母、配偶不能拥有外国公民身份，而昂山素姬的丈夫是英国人。石眼山认为在大选前修改宪法的可能性不大。

缅甸的战略意义

石眼山从地缘政治角度分析了缅甸的战略意义。缅甸地邻中国与印度——世界上两个最大的发展中国家。一方面，中印边境纠纷有一段在缅甸。另一方面，毗邻缅甸的孟加拉湾对中印两国都有着重要的战略意义。因此，中印两国对孟加拉湾这一战略要地的争夺也聚焦在缅甸。

中国80％的原油进口都要经过马六甲海峡。中国希望修筑从孟加拉湾到昆明的一条贯穿缅甸大陆的输油管道，以缓解中国原油运输对马六甲海峡的过分依赖。这将 为加强中国的能源安全起到关键的作用。而中国在孟加拉湾的举动牵动着印度的每一根敏感神经，因为印度在孟加拉湾设有重要的海军基地；印度的核武器试射也是 在孟加拉湾进行的。

石眼山因此把缅甸称作是中国与印度之间的“联结点”。

然而，美国尚未以战略的眼光来看待缅甸。石眼山指出，至少在公共领域，美国的缅甸政策是以人权为主导的。换言之，昂山素姬决定了美国的缅甸政策。因此，石眼山不同意美国对缅甸的新接触政策意在包围中国或欲平衡中国在东南亚的势力这种说法。

包恩宁也不把美国对缅甸的新接触政策诠释为中美之间的竞争。他认为缅甸为中国、美国以及东盟国家提供了一个合作机会——三方可以协力帮助缅甸由一个“问题 国家”转而融入到国际社会以及美国－东盟和中国－东盟的贸易框架中。此外，作为对缅甸最有影响力的国家，中国也可以通过推动它对缅甸的积极影响，来展示它 在国际舞台上不仅作为经济大国而且作为外交大国的作用。

石眼山指出，中国帮助推进缅甸的政治改革有利于维护缅甸政局的稳定，而缅甸政局的稳定对中国有着重要的利益价值。缅甸军政府一天不改革，社会不稳定的因素反而更大，这将威胁中国在缅甸的输油管道、水利工程、铜矿、金矿以及木材等各种资源的利用与开发。